| WT/DS18 1995年加拿大诉澳大利亚-限制鲑鱼进口措施案 |
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| 2003-12-16 10:30 |
[背景]
1975年，澳大利亚根据1908年隔离法颁布了86A检疫公告，宣称为了保护动物健康，禁止进口可能造成病菌感染的鲑鱼。从1983年9月到1996年1月，澳大利亚公布了一系列通知，限制各种不同方式加工的鲑鱼（关税分类号0302至0304的产品）进口，同时规定了允许进口的条件。加拿大对澳大利亚的做法有异议。1995年10月5日，加拿大根据《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）第4条4款（磋商）、GATT第23条（利益的丧失或损害）1款和SPS协议第11条（磋商和争端解决）1款要求与澳大利亚磋商。11月23、24日，双方进行了磋商，但未取得满意结果。1996年澳大利亚年终报告指出有24种可能使鲑鱼感染疾病的病菌，而从美国和加拿大进口的鲑鱼是这些病菌的携带者，这些病菌可能感染养殖的鱼类。1996年12月13日，澳大利亚检疫局长决定继续执行禁止鲑鱼进口的措施。1997年3月7日，加拿大向争端解决机构（DSB）请求成立专家组。4月10日，DSB决定成立专家组。欧盟、印度、挪威和美国作为第三方参与。5月28日，专家组组成如下：主席Cartland, 成员有Kari Bergholm、Cloudia Orozco。9月9、10日和1998年2月5、6日，专家组会见当事方。1998年5月5日，专家组作出报告，6月12日专家组报告分发给各成员方。
[双方主张]
加拿大指出，澳大利亚禁止进口鲑鱼的某些措施违反了GATT第11条（数量限制的一般取消）和SPS协议第2（基本权利和义务）、3（协调）、5条（风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定），剥夺或损害了加拿大根据WTO协议可以得到的利益。澳大利亚则指出它所采取的措施完全符合SPS协议的规定。
[专家组的分析和裁定]
1、专家组的职权范围
加拿大指出，专家组需要审查的有86A检疫公告及据此发出的一系列公告、1988年条件、1996年要求和1996年决定。澳大利亚则指出，只有1996年决定属于专家组审查范围，因为86A检疫公告并没有禁止进口，而只是规定了进口的条件。
专家组认为，根据DSU的规定，专家组的职权范围只能根据投诉方成立专家组的请求来确定，而本案中投诉方的请求中明确地提出了所有的措施，因此，上述所有公告、通知、条件、要求、决定，只要是禁止鲑鱼进口的内容，都属于专家组的审查范围。
2、关于SPS协议第5条1款：检疫措施应以风险评估为依据
SPS协议第5条1款规定：“各成员应保证其卫生与植物检疫措施的制定以对人类、动物或植物的生命或健康所进行的、适合有关情况的风险评估为基础，同时考虑有关国际组织制定的风险评估技术。”专家组指出，本案澳大利亚提出的唯一支持其采取的措施的风险评估是1996年最终报告。该报告指明了两种检疫选择方案和五种可能的检疫政策选择方案，澳大利亚承认当前采取的措施与其中一种（允许经热处理的产品进口）最相近，但专家组注意到1996年报告并未对与热处理有关的风险或风险降低进行实质性的评估，而根据加拿大提供的证据，有些病菌经热处理后不仅能够生存还能生长。专家组因此认为1996年最终终报告（唯一风险评估）不能提供合理的依据支持澳大利亚采取的检疫措施，因而违反SPS协议第5条1款。
3、关于SPS协议第5条5款
SPS协议第5条5款规定：“为实现在防止对人类生命或健康、动物和植物的生命或健康的风险方面运用适当的卫生与植物检疫措施的一致性，每一成员应避免其认为适当的保护水平在不同的情况下存在任意或不合理的差异，如此类差异造成对国际贸易的歧视或变相限制。”专家组认为，要裁定一成员与该条款规定不符，应满足三个要素：（1）该成员在不同的情况下采取了不同的检疫保护水平；（2）这些保护水平间存在任意或不合理的差异；（3）包含该差别的措施导致国际贸易的歧视或变相限制。专家组就本案的具体情况分别进行了分析：
（1）保护水平的差异。澳大利亚正在实施的进口禁止是针对太平洋产品的，而用于与太平洋产品进行比较的产品，却都获准进口。专家组由此认定本案中检疫措施的差别反映了适当的保护水平的差别。
（2）保护水平间存在任意或不合理的差异。专家组在分析了有关证据后认为，这些证据表明其他产品进口中有关疾病的传入风险更高，但澳大利亚却对太平洋产品采取了更严格的措施。专家组因而裁定保护水平的差别是“任意或不合理的”。
（3）导致对贸易的歧视或变相限制。专家组认为，保护水平的差异是否重大是决定争议措施是否导致贸易歧视或变相限制的重要因素。本案中，澳大利亚对风险相同的产品实施了根本不同的保护措施：禁止太平洋产品进口和允许其他产品进口，实际上是对太平洋产品的贸易歧视。
综上所述，专家组得出结论：澳大利亚实施的措施与SPS协议第5条5款不符。
4、关于SPS协议第5条6款
SPS协议第5条6款规定：“在制定或维持卫生与植物检疫措施以实现适当的卫生与植物保护水平时，各成员应保证此类措施对贸易的限制不超过为达到适当的保护水平所要求的限度，同时考虑其技术和经济可行性。”专家组认为，如要裁定一成员采取的措施与该条款规定不符，应存在另一种检疫措施，该措施应符合下列三个条件：（1）考虑技术和经济可行性，该措施能够合理取得；（2）能够达到适当的保护水平；（3）与被控措施相比，对贸易具有更少的限制。
具体到本案的情况，澳大利亚在1996年最终报告中指明了五种可能的检疫措施选择，并且维持了其中一种（热处理），专家组对其他四种措施予以分析，审查其是否能满足上述三个条件：
（1）专家组认为，这四种措施是在1996年最终报告中提出的，因而推定其具有技术和经济上的可行性。澳大利亚没有对此推定予以反驳，专家组因而裁定满足第一个条件。
（2）专家组通过对四种措施的审查、比较，认为它们能够达到适当的保护水平。澳大利亚对此没有提供足够的证据予以反驳，专家组因而裁定满足第二个条件。
（3）通过对争议措施与其他四种措施的比较，专家组发现争议措施禁止进口（最高保护水平），而其他措施允许进口，因而认为其他贸易措施具有较少的贸易限制作用，因而裁定满足第三个条件。
综上所述，专家组得出结论：澳大利亚采取的措施与SPS协议第5条6款不符。
[上诉及其裁定]
1998年7月22日，澳大利亚向DSB发出上诉通知。上诉庭组成如下：主席Claus-Dieter Ehlermann，成员有Christopher Beeby、Said El-Naggar。8月3日，澳大利亚提交了上诉材料。8月6日，加拿大作为被上诉方提交了材料。8月14日，双方各自交了被上诉方材料。8月21、22日，上诉庭审理此案。10月20日，上诉机构作出报告。11月6日，DSB通过了上诉机构报告和经过修改的专家组报告。上诉机构的分析和裁定是：
1、专家组对其职权范围的解释是否正确
上诉机构经过审议，认定1988年条件和1996年要求都是关于烟熏鲑鱼和鱼子的条件和要求，而不是禁止新鲜、冷藏和冷冻鲑鱼进口的措施，因而推翻了专家组对其职权范围所作的结论，认为专家组的职权范围只包括86A检疫公告和1996年决定，而不包括1988年条件和1996年要求。
2、关于SPS协议第5条1款
首先，上诉机构指出，专家组应对澳大利亚采取的禁止进口的措施是否以风险评估为基础，而不是审查其热处理要求是否以风险评估为基础，因而决定推翻专家组的分析和裁定。
其次，上诉机构决定在已认定的事实基础上自己分析并作出裁定。 SPS协议附录A第4段提出了两种风险评估，本案的情况属于第一种，它要求：评价虫害或病害在进口成员领土内传入、定居或传播的可能性；评价相关潜在的生物学后果和经济后果。上诉机构根据双方提供的资料，认为1996年最终报告中没有评价疾病进入成员方和可能性，也没有评价采取措施能减少疾病进入的可能性，因而没有达到上述风险评估的要求。上诉机构因此得出结论：澳大利亚1996年最终报告不是SPS协议第5条1款所说的风险评估，其禁止进口措施不是以风险评估为基础，不符合SPS协议第5条1款。
3、关于SPS协议第5条5款
上诉机构认为专家组在此问题上的分析基本是正确的：澳大利亚禁止鲑鱼进口，但却允许其他四种也可能带有病菌的鱼进口，并且其提交的材料表明另外两种鱼进口引起感染的风险更大，因而其采取的措施是任意的、没有理由的。
4、关于SPS协议第5条6款
首先，上诉机构指出，由于热处理措施不是本案讲述的问题，专家组应当比较的是目前已经采取的措施是否超过了必要的保护程度，因而推翻了专家组在此问题上的结论。
其次，上诉机构根据SPS协议第5条6款的规定认为：确定适当的保护水平和采取什么样的检疫措施是两个概念，二者的关系是适当的保护水平决定了应该采取什么样的检疫措施，而不是由检疫措施来决定保护水平。根据本案提供的资料，1996年最终报告列出了5种措施，但没有列出各自的保护程度，专家组的分析也没有提供这方面的事实，因而上诉机构认为它无法对该问题进行分析，也无法得出结论澳大利亚是否违反了SPS协议第5条6款。
简评]
本案是WTO成立后第一个涉及SPS的争端，它对SPS协议有关条款的解释及所作裁定对我们理解有关条款具有重要意义。
1、SPS协议第5条1款明确规定：“卫生与植物检疫措施应以风险评估为依据”，可见一个成员要采取卫生与植物检疫措施，必须进行风险评估。本案上诉机构结合SPS附录A第4段的规定对该条款进行了解释：风险评估应包括三个方面的内容：（1）指明成员方意图阻止进入其境内的疾病种类及其社会和经济影响；（2）评价该种疾病进入成员方境内的可能性；（3）如果采取了检疫措施后这一疾病进入的可能性。
2、SPS协议第5条5款规定各成员方应当尽量避免保护程度方面的任意的和不合理的差异，具体是指：（1）该成员在不同的情况下采取了不同的检疫保护水平；（2）这些保护水平间存在任意或不合理的差异；（3）包含该差别的措施导致国际贸易的歧视或变相限制。
3、上诉机构对SPS协议第5条6款的解释是：确定适当的保护水平和采取什么样的检疫措施是两个概念，二者的关系是适当的保护水平决定了应该采取什么样的检疫措施，而不是由检疫措施来决定保护水平。
4、要切实防止以保护动植物健康、安全为名行贸易保护主义之实
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