| 环境要求与发展中国家的市场准入 |
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| 2004-08-03 11:17 |
一、环境要求的现状与发展趋势
（一）环境要求的含义
对市场准入有潜在影响的环境要求(Environmental Requirements)包括技术法规（它是强制性的）、标准（它是自愿性的，可由私人部门或者非政府部门执行）、标签要求（包括强制性标签和自愿性标签，例如环境标签）、包装法规以及某些卫生和植物卫生措施（SPS）。举例来说，标准和技术法规涉及的是产品成分（例如某些物质的限值或者最大残留量）、可循环的成分、能源有效性和可再生性、降解性以及其他的一些产品特征。其中大部分需要通过合格评定。这些法规和标准的执行同样可以达到像《蒙特利尔议定书》和《巴塞尔公约》之类的多边环境协议所要实现的目标。基于某些政策工具，例如回收义务，非法规性措施（包括信息工具和自我约束规定）以及产品生命周期分析等，一些国家开始越来越多地重视产品一体化政策和生产者责任问题。这些措施主要是由欧洲国家制定的，但在欧洲以外的国家也越来越多地被采用。
（二）环境要求趋于更加频繁、严格和复杂
环境方面的法规正在急剧增多。WTO环境数据库（EDB）（该数据库囊括了政府一级的与环境相关的措施）信息显示，WTO的TBT协议项下的与环境有关的TBT通报比例已从20世纪90年代早期的10%增加至近几年的15%～16%。
环境（及与健康相关的）要求也变得越来越严格和复杂。例如，关于杀虫剂和其他化学物质的最大残留量方面的标准和法规就是发展中国家非常关注的问题之一。在食品、纺织和电子设备等部门，被禁止的有害物质的数量有增无减。另外，还出现了涉及可追溯性的新的立法。例如，2002年1月1日生效的欧盟关于渔业和水产品市场共同组织的立法就要求出口的鱼类和水产品必须加贴标签（或附寄文件）以明确产品种类、名称、生产方法和捕获地区。由于发展中国家在运行复杂的可追溯性体系上面临诸多困难，因此他们很难满足这一规定的要求。
要满足各种有关产品成分的标准、法规，就必须改进生产过程和生产方法。这涉及到诸如产品中重金属和有害化学物质的使用或残留量的最低限度等问题。有时，某一特定产品的特性（例如，强制性再循环）还会附带其他的产品成分要求（例如，在最终产品中限制使用某些有害物质）。
（三）私人部门和非政府组织提出越来越多的环境要求
私人部门对于供货商提出的有关环境的要求越来越多。因此，作为公司社会责任或是风险管理行为的一部分，各种自愿性的标准和规范与日俱增。公司的某些活动已经将环境问题和社会问题结合在一起。在食品部门，比如欧洲零售商集团（EUREP），其负责欧洲几家一流的超级市场，曾经在1999年为响应食品安全的号召，拟定一项关于园艺产品的“欧盟良好农业规范”的协议。该协议旨在通过生产新鲜蔬菜、水果和花卉的整个供应链为独立核查最低的社会、环境和食品安全标准提供一个框架。这一措施可能会对发展中国家产生影响，例如在填写问卷收集信息以及满足可追溯性和审核要求等方面会遇到困难。
由非政府组织运作的几个计划方案中所包含的环境、健康和社会方面的要求也越来越多。这些要求涉及到林业和海洋业管理委员会负责的生态标签问题以及提倡发展清洁产品（如无氟冰箱）的问题。
（四）环境要求正成为影响产品质量和国际竞争力的重要因素
产品及其生产过程中的环境要求正成为影响产品质量和国际竞争力的一个日益重要的因素。要想在国际市场的竞争中取胜，发展中国家的生产厂商必须尽可能多地考查对其出口有重大利益的产品的国际市场发展前景。要获取并保持市场准入的优势，发展中国家还必须满足有关健康和环境的强制性法规的要求。当自愿性的环境（和卫生）要求已经成为产品质量不可分割的一部分的时候，发展中国家的生产者需要满足这些要求以实现市场上的通行价格。但是，达到上述所有要求并不意味着生产者在短期内就可以获得价格优势或者更高的市场份额。应该说，从动态的角度来看，这只是增加了巩固并扩大市场份额的机会。将来，这些标准要求应该成为公司经营战略乃至发展中国家经济战略不可分割的一部分（例如，除了考虑价格和品牌定位外，还应考虑生态定位或者将两者融为一体），这样才能保持并扩展一国的国际市场份额。
在实践中，国际市场上对供应链提出的要求占据了所有环境和健康要求的绝大部分。不管是哪种情况，对供应链提出的要求实际上都是强制性的并且经常随后就写入了法规要求。在许多情形下，对供应链提出的要求比强制性要求更为严格、复杂，也更具动态化。
二、发展中国家面临的关键问题
对发展中国家的关注是不无道理的。首先，发达国家制订的环境法规正对一些发展中国家具有竞争优势的部门产生巨大影响，例如渔业和林业产品，皮革、纺织和某些特定的消费品。其次，中小企业在这些部门中往往起到非常重要的作用，但它们却越来越难于应对这些严格的环境要求。
更为复杂的是，发展中国家的不同产业处于工业化的不同阶段，其所谓的“有活力”的部门与大多数发达经济体的后工业化阶段相比大相径庭。在许多发展中国家，一些具有发展活力的往往是那些原材料密集型或者污染密集型的部门，而对于许多发达国家而言，这些部门已是夕阳产业。尽管发展中国家科技的不断进步可以减少一些负面的环境影响，但是发达国家的环境要求仍然是污染密集型行业进行产品贸易时不可回避的一个问题。
虽然环境（和健康）要求以及发展中国家的生产者和出口商对其做出的相应调整并不是新现象，但是我们仍然很难回答问题究竟是什么。许多问题纠缠在各种错综复杂的事件当中，而不同的利益集团（国际组织、各国政府、制订标准的私人部门、大型企业、非政府组织等等）以及不同的国家和国际论坛对这些事件的讨论往往使寻求一个解决问题的综合办法变得复杂化。如果您想从概念上理清市场准入的关键问题，那么您最终会回到两个相互关联的问题即政策问题和能力问题。两者都可以在三个不同层面上受到影响：（1）发展中国家的国家层面；（2）WTO层面；（3）WTO以外的国际层面。
发展中国家在满足出口市场环境要求的过程中最经常提出的尖锐问题是：
 在采用WTO的TBT协议和SPS措施时，对环境要求及相关的透明度原则强调不够；
 缺乏完善的技术和制度能力来积极参与法规和标准制订前的协商及满足这些要求；
 缺乏国际标准以及各国标准之间的技术等同；
 由供应链引发的环境和健康要求的本质；
 发展中国家调整措施要获取最大化收益以及最小化成本（包括提高竞争力）；
 有利于发展中国家进行技术支持和能力建设的零散措施。
（一）能力制约
发展中国家的许多公司发现它们在出口市场受到限制，不是因为它们不愿遵守环境和健康要求，而是它们既没有能力去识别相关的环境或健康要求，也没有能力对技术、制度和程序加以改变，或者无法以令人信服的方式表明它们可以满足以上的要求。
除了某些环境和健康规章本身具有复杂性、紧迫性或技术性的特点外，发展中国家还面临许多由结构性问题所导致的制约因素，包括缺乏信息意识和管理能力；制度能力不足；落后的基础设施；中小型企业在出口部门中居于主导地位以及缺乏资金和难以获取技术。
例如，许多发展中国家由于技术能力不足而无法对健康和环境方面的规章进行有效的管理。典型的情况有：缺乏必要的设备，如实验室人员配备不足，用于检测的科学设备陈旧，不能对信息进行系统的收集或记录。满足合格评估的成本高昂也是一个严峻的问题，包括对残留极限值的检测。此外，在许多发展中国家中，设计和实施过程中的工程师不仅数量少，而且人员素质低。另外，事实上发展中国家在通常情况下是标准的接受者而非制定者，这也使它们处于竞争劣势。这种情况包括对例如热带饮料、胡椒和皮革等享有独占和主导地位的发展中国家生产商。
Rotherham认为，存在三个一般性的问题：(1)在公司竞争优势在于维持低资本成本和高劳动投入的那些案例中，即使是对设备投资相对较少的额外投资，也会超过可获得的短期信贷限额，从而使边际成本大幅上升。这对于中小企业尤其如此。(2)所需的设备或者管理方面的专业知识也许仅对当地而言无法获取，而且当地的公司也许也没有能力对合适的供应商进行国际检索。(3)即便设备或咨询服务可以在当地获得，产品也很可能是国外制造的，因此导致价格比发达国家的同类产品还要昂贵。所以，即使发展中国家的公司能够实施标准，但是满足标准的成本很可能会高于发达国家的竞争对手。
（二）缺少国际标准和技术等效化
TBT协定中2.4条款认为“如果需要采用技术法规并存在相关的国际标准，或者相关的国际标准即将完成，成员可以使用上述法规或标准，或者它们的相关部分，作为成员技术法规制定的基础，除非这些国际标准或者相关部分受到根本性的气候或地理因素、或基础性技术问题的影响，因此导致其在满足所追求的合法性方面无效或者不恰当。”然而，有证据表明，在许多涉及环境要求而产生的发展中国家出口商市场准入问题的著名案例中，并不存在国际标准。现在仍有许多规定，特别是有关消费品（例如皮革和化纤品）化学残留的规定，由于通常只有少数国家决定对这些物质加以规范，但这些规定并没有以国际标准作为基础。
即使存在国际标准，它们通常也是由发达国家的大公司制定的。Rotherham认为，这具有两方面的重要含义：(1)所形成的国际标准的种类通常反映的是发达国家的优先利益；(2)即使国际标准反映了发展中国家的需要，有关的规格也很可能会更适用于资金充裕的大公司而非劳动力密集的中小企业。
根据TBT协定的2.7条款，“成员应积极考虑接受其它国家等效的技术规定。即使这些规定与他们本国的规定有所不同，只要他们能充分满足其自己所制定的目标，成员就应对此予以积极考虑。”迄今，在技术等效协定的谈判方面要么投入的精力较少，要么收效甚微。已有的大多数协定都是双边的，只有少数是多边协定。其中有两个协定涉及有机农业领域：联合国食品法典委员会的有机农业国际标准以及国际有机农业运动联盟基本标准（IFOAM）。
三、发展中国家克服关键问题的方法
（一）有效利用各种工具获取信息
在主要出口市场上，有效地收集和发布有关新的环境和健康要求方面的信息对以下方面非常重要：(1)对国外市场产生影响的技术规定和标准制定前的意见征询；(2)有利于国家在企业和宏观经济层面进行调整；(3)从双边或多边的捐赠国获得技术援助和能力建设方面的支持。这需要通过TBT协定、商业渠道（例如在自愿性标准、买方要求和准则的情况下），或者近来成为新的咨询工具的网上咨询（例如欧盟草拟的化学品法规的网上意见咨询）来有效地利用可以获取的信息工具。
巴西国家度量衡、标准化和工业质量学会（Inmetro）为出口商提供了2个在线信息服务：Solicitação de Informações 和Alerta Exportador。使用第一个信息服务，出口商能获取有关他们产品所需要符合的国外市场技术规定方面的信息。Alerta Exportador是对世贸组织成员国发布有关新拟订的技术法规和合格评定程序的早期预警系统。由于该服务是与其它南美自由贸易区（MERCOSUR）成员国的同等标准组织合作努力的结果，因此，所有四个MERCOSUR国家的出口商可以免费获取该项服务。目前，Alerta Exportador没有提供有关自愿性标准、买方要求或准则方面的信息。
（二）积极参与规定和标准制定前的意见咨询
在对有关新的和即将出现的环境要求进行信息管理基础上，要建立更加有效的策略就是：发展中国家的代表要积极参与规则和标准制定前的意见咨询活动。这些评议活动会对发展中国家出口商受所拟订规定或标准的影响进行事先的评议。征询意见也为发展中国家的政府提供了一个积极代表中小企业利益的机会。更进一步来说，意见征询能辨明需要哪些技术援助或能力建设，以及这种援助应采取的具体形式和所需技术的转让。
环境/健康要求的复杂性在于其具有多部门综合作用的趋势，例如：欧盟化学品法规草案和日本的循环导向型经济框架。这些措施很复杂，因此要求出口国做出战略性和积极的反应，而不是基于单个、被动的和短期的方法。政府需要将各部门行业协会和学术机构组织起来，形成合作关系，以分析这些出口市场的要求以及对发展中国家出口的影响，并制定应对策略。
现实的问题是，许多环境标准和标签程序是通过供应链而不是通过贸易政策加以传播的。除了TBT协定中良好行为守则附录外，WTO无法对这些问题加以规定。这就迫切需要考虑采用其它的机制以确保环境要求没有被不恰当地制定、应用或实施。除了非政府组织和私人部门的动议外，还需要将更多的注意力集中于如何在政府间，包括通过咨询工作组，对这些要求加以分析和讨论。
（三）促进协调与等效化
不仅在具体的环境形势、相关的环境政策方面应该加强对话，而且在协调环境要求与规定和标准的技术等效化、合格评定程序互认方面，也要加强国家间的经验交流。这些都是非常必要的。另外，还建议启动国际框架（包括通过联合国欧洲经济委员会/UNECE的技术协调的国际模式）作为对技术等效协定提供便利的工具。
2003年2月，联合国粮农组织（FAO）、联合国贸发会（UNCTAD）和国际有机农业运动联盟（IFOAM）共同创立了有机农业协调和同效化国际任务组（ITF-Organic）。其主要任务是：(1)审议因缺乏标准协调和等效化而对贸易和生产的影响；(2)制定短期和长期措施以便能在标准制定、合格评定、检测和鉴定合格方面促进协调和等效化。(3)向FAO、UNCTAD和WTO中的政府间机构通告适宜的协调和等效化建议。ITF-Organic的初步分析进一步证实了为适应公共和私人标准而进行多重认证所增加的直接和间接成本都很高。
（四）发展中国家积极调整政策
在考虑环境要求和竞争力之间关系时，应区分：(1)对国家所产生的影响和对特定行业的影响；(2)短期和长期影响。发展中国家政府需要确保其满足国外市场更加严格的环境/健康要求所取得的收益大于成本，并且相关的投资不能挤占其它部门，例如社会服务和基础设施的投资。
国外市场中更加严格的加工标准和规定会产生经济和健康利益，并使发展中国家在国家层面上更有效地使用资源。然而，它们也会对部门或企业一级的竞争力带来负面影响。但总的来说，对某些部门，特别是污染密集型行业的影响也许是适度的，遵守标准和规定的成本会很高。即使遵守的成本在静态分析中较高，但在动态分析中却较低。这是因为被革新和使用清洁技术所驱动，从长期看，会节约成本。这表明贸易的影响会较小。因此，在能够达到提高资源效率和获取价格收益的情况下就会产生双赢的局面。
各种规定和标准包括许多私人部门的标准和准则在操作上会向大公司倾斜，而小公司也许会被大公司和跨国公司排挤出去。同时，供应链管理为私人部门的合作提供了机遇。在设立和实施积极的国家调整方法时要考虑到这两方面的因素。
（五）向发展中国家提供技术和能力建设方面的援助
发展中国家有技术援助和能力建设的动机，以便能满足国外市场的环境和健康要求并得以便利地进入市场。这些可以通过国际、多边和地区性的组织、非政府组织以及双边援助来达到。但是，这些活动中仅有极少数遵循整体和系统的方法。绝大多数是被分散实施的。这意味着会缺少信息、协调、合作以及对这些行为应加以机制化。此外，他们绝大多数是被动的而非主动的。众所周知，有一个例外，就是蒙特利尔公约框架内的技术援助和能力建设，通过公约的多边基金提供资金以逐步减少发展中国家生产和消费消耗臭氧层物质。除了巨大的资金支持，公约框架内的技术援助和能力建设还包括资助国家级的臭氧层办公室以确保其采取系统和协调方法来分阶段减少消耗臭氧层物质，包括培训支持、技术转让和建立基础设施。近年来，重点由被动方法转向主动方法。
对这些行为进行更加重要的协调旨在转向：(1)更加整体的方法，将机构的能力建设与对基础设施和培训的技术援助结合起来。(2)发展中国家自己采用更加积极的政策去分析主要出口市场环境/健康要求对贸易产生的负面影响，改善信息管理和意识水平、制定各种维持或提高出口竞争力的调整方法。
需要有具体的措施来逐步克服分散和不协调的方法，它们包括对当前技术援助和能力建设活动、以及对二者逐步协调的尝试进行经常的信息交流。
需要实施有关技术援助的TBT协议第11条和WTO协议下SPS协议中第9条的规定。关键的问题在于相关的技术援助所需要的资金通常由发达国家政府的发展援助部来提供。目前，大多数发展援助机构将重点放在了消减贫困上，因此，与TBT和SPS相关的技术援助只有清楚地表明其与消减贫困有关才能获得资金。这种情况表明需要改善发达国家的贸易、环境和发展援助的管理政策的一致性。
另外，技术和能力建设援助的提供者之间应进行讨论，并考虑到在WTO背景下应追求的政策措施与那些远离WTO框架的改革措施之间的差别，这一点也很重要。后者包括在标准和技术法规通报、相互认证、技术等效性、发展中国家积极参与规定和标准制定前的意见咨询方面进行积极协调，并在发展中国家一些重要领域中的积极调整战略上采取行动。
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