| 国外与贸易有关的环境措施对中国食品出口的影响与对策 |
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| 2004-09-03 14:13 |
对中国食品出口造成影响的环境措施主要是高保护水平的农药残留标准和检验检疫制度。此外食品安全与管理制度、食品加工制度和其它市场准入制度也对中国的食品出口造成重要影响。这些影响具有下列几个特点：
一是中国出口食品受影响的范围广，既涉及畜禽肉、水产品等动物源性产品，也涉及蔬菜、水果、茶叶、花生等植物源性产品；
二是有些国家以环境和健康要求为由，采用的农残标准较国际标准严格得多，有的以仪器能检出的最低限为准，缺乏充分的科学依据，这对中国动物源性食品和蔬菜水果的出口造成重大影响；
三是有些国家不断采取新的环境措施，其形式多样，实施时速度快，取消则需较长时间，使中国企业的成本不断增加，市场开拓风险加大，并导致相关企业遭受严重损失。
一、国外环境措施与市场准入对中国食品出口的影响与案例分析
美、日、欧盟等发达国家和地区是中国食品出口的主要市场，这些国家和地区的环境法规和市场准入制度也最为严格，对进口食品的要求也最高。与环境措施关系较密切的是农药残留标准和检验检疫制度，现分述如下：
1.严格的食品农药残留标准对中国食品出口造成较大的影响
世界各国颁布了许多法律法规，严格禁止或限制高毒农药的使用，并制定食品中农药残留允许的最高限量。国际食品法典委员会（CAC）就多种农药在食品中的最高残留量（MRLS）制定了国际标准。日本、欧盟和美国等发达国家对食品中农药残留最高限量的规定极为严格，分门别类地制定了不同食品的各种农药最高残留量，有些农药的最高限量标准明显严于CAC的标准。中国环境污染比较严重，病虫害较多，农药使用量较大，许多食品中的农药残留难以达到发达国家所制定的标准，这对中国食品的出口造成较大的冲击。
【案例1－1】 欧盟严格的茶叶农残标准对中国茶叶出口的影响
中国每年出口茶叶约20万吨，对欧盟出口占出口量的18%左右。欧盟于2000年4月28日和6月30日发布指令2000/24/EC和2000/42/EC，又增加茶叶农残限量10项，降低茶叶农残限量6项，茶叶农残限量共有118项。
自2001年7月起，欧盟对茶叶中的农残实施更为严格的标准：甲氰菊酯的MRLS仅允许0.02mg/kg，氰戊菊酯的MRLS由原来的10mg/kg降为0.1mg/kg，仅为原来的1/100。。而根据《SPS协议》，MRLS应当依据风险分析原理，并建立在毒理学数据和日允许摄入量（ADI）的基础上。欧盟茶叶MRLS与WHO/FAO食品法典委员会（CAC）茶叶的MRLS相比较，10种农药中7种农药的MRLS仅为CAC规定的1/2～1/200。
在检测茶叶农残的取样方法上，欧盟坚持对干茶叶末取样，而不对茶汤取样。按照风险评估相关原则，食品中化学物质的最高残留限量应根据人均日摄入量确定。茶叶是用水泡开后饮用，因此其最高残留限量应根据茶叶所含农药残留向茶汤的释出量而确定。而通常，干茶叶所含农药残留量远远高于其向茶汤的释出量,两者相差一百倍至上千倍。欧盟对干茶叶末取样检测必将导致出现大量超标现象，欧盟这一做法已使中国的茶叶对欧出口陷入困境。导致2002年中国对欧盟茶叶出口量减少29%，出口额减少1046万美元。
【案例1－2】日本关于菠菜的农残标准使中国的出口严重受阻
日本市场每年进口菠菜4万吨至5万吨，其中99%来自中国。国际食品法典委员会(CAC)对菠菜中毒死蜱最高限量为0.05mg/kg，欧盟和美国也为0.05mg/kg，而日本规定菠菜的毒死蜱最高限量为0.01mg/kg，明显比国际标准和欧美标准严格得多，又提不出科学依据。毒理学原理告诉我们，产品的人均日摄入量越大，其农药残留量就应越低。日本人对日本萝卜平均日消费量是47.3克，日本规定日本萝卜的毒死蜱最高限量为3.00mg/kg；菠菜平均日消费量只有22.8克，但其毒死蜱限量却只是萝卜的1/300，这显然是难以解释的。
《SPS协议》要求各成员所采取的SPS措施不得超过为达到适当的动植物卫生检疫保护水平所要求的限度，不得构成对国际贸易的变相限制。显而易见，日本采取的检验措施已经超出了必要的限度，对中国产品的出口造成了变相的限制。导致2002年1月～7月，中国对日出口蔬菜（包括加工品）72万吨，同比下降7%；出口保鲜蔬菜17.9万吨，下降20%；冷冻蔬菜14万吨，下降7%。
2.严格的检验检疫制度使中国的动物源性食品出口严重受阻
有些国家规定禁止从发生病虫害或疫情的国家或地区进口相关食品，而不论该地区是不是非疫区。中国地域广阔、气候多样，加上农业病虫害治理和检疫制度方面较为落后，所以中国食品出口因病虫害和疫情问题受阻的事件时有发生。
【案例2－1】中国活牛难以出口日本
日本根据1999年1月16日的最新家畜传染病预防实施细则，规定中国等9个国家的猪牛羊肉及其制品要经过指定设备加热消毒处理后才可进口。允许进口的一些活动物家禽，需要提前1～4个月申报，出口前需要专门隔离35天，到岸后实行逐个检验，须耗费10天～15天，进口商要支付高昂的检疫费，导致成本过大。近些年来，中国几乎没有出口活牛。
【案例2－2】中国冻鸡肉出口欧盟障碍重重
自1996年8月1日起欧盟禁止中国冻鸡肉进入欧盟市场，其理由是中国鸡肉生产不符合欧盟卫生检疫标准，这使中国每年鸡肉出口额减少6000万～8000万美元。
欧盟后来多次派兽医考察团到中国实地检查。前四次均对检查结果不满意，其理由有三：一是认为中国没有提供真实的疫情报告，社会防疫体系不完善，商检部门监控不力；二是缺乏有效的兽药残留监控计划；三是加工厂的软硬件设施不符合其要求。
1998年以来中方对欧盟有关立法采取了尊重和合作的态度，对欧盟提出的问题逐一改进。使肉鸡的养殖、加工生产得到很大改观，药残监控体系更加完善，养殖更加科学。因欧盟在中国只认可北京和上海2家检测实验室，而这2家实验室即使满负荷运转也完不成检测任务，而且检测费用较高，检测周期需要30天，在此期间，加工厂必须将屠宰的肉鸡入库保存，致使企业生产成本增加。
2001年11月，欧盟又急派考察团对中国禽流感问题进行了考察。2002年1月25日欧委会有关机构通过了全面禁止进口中国动物源性食品的决议。2002年中国冻肉鸡出口量减少81877吨，出口额减少18955万美元。105万农民的就业受到影响的鸡农因此损失纯收入2亿多元。
二、与贸易有关的环境措施对中国食品出口影响的国内原因分析
1.国家对农业投入不足
农业是个脆弱的产业，它要面临各种自然灾害，发达国家每年都给农业以巨额的补贴。中国农村人口占全国人口的70%，其平均收入仅为城市居民的1/3，尚有3000万农民没有脱贫，还有相当数量的文盲。尽管中国政府多年来不断增大对农业的投入，将农民、农村和农业这“三农”问题作为国家的工作重点之一，但由于国家经济能力的限制，与农业发展的实际需要相比，国家对农业的投入和支持严重不足，大多数农村资金匮乏，设施落后，技术水平低下，农业现代化的路还十分漫长。农民为了增产增收，较少考虑环境保护和农产品的安全问题，导致农产品卫生质量水平较差，有不少原料食品及加工食品难以达到国外较高的环境与健康要求。
2.农业生态环境恶化，农药残留标准偏低
由于对农业的投入不足，农业生态环境不断恶化，农作物病虫害频发，导致农药大量使用，农药的大量使用又加快环境和农作物的农药污染，而且中国农村使用的许多农药毒性较大、不易分解，在农产品中的残留严重，并且部分农药品种在发达国家已被禁止使用。
对比发达国家与中国关于农药残留最高限量的规定，同类农药最高残留限量中国一般都比发达国家的规定要高得多（参见表1）。
由表1可见，与欧盟标准相比，中国一些农药的最高残留量是欧盟的2倍～5倍，有的甚至是25倍、100倍。农民生产的各种农产品，即使达到国家标准，也不一定能达到发达国家的标准。所以造成中国许多出口农产品和食品包括一些传统出口产品如茶叶等的农残含量超标，使中国的有关出口面临困境，造成的禁止进口和退货、索赔等的案例已发生过多起，给中国的农产品和食品出口带来了巨大的损失。
3.防疫体系不健全，缺乏安全生产的有效监督
中国地域辽阔，有些地区的养殖业其卫生条件较差，疫情控制比较困难，兽药的使用不够科学，加之防疫体系不健全，透明度较低，引发中国畜禽产品和水产品出口时有被禁的现象。中国农村长期以来分田到户，农户为了追求高产、速成，加上缺乏有效的监督，农药不合理的使用是经常发生的事情，从而导致中国农产品与食品农残含量普遍偏高。
4.生态农业发展缓慢
生态农业立足于可持续发展，注重发展与环境的协调。而中国广大农村注重薄种多收，稳产高产，农业生产还处于过分追求数量的粗放型经营状态，因此，生态农业发展缓慢，农产品受环境污染的影响严重，这危及了中国食品的出口。中国的绿色食品没有得到国际上的认可，而国际上认可的有机食品在中国的发展则还处于起步阶段。
三、消除环境措施对中国食品出口影响的策略与措施
1.国家应加大农业的投入和政策倾斜
“三农”问题是中国的重大问题和难题，国家必须给予极大的重视，调动一切因素加强对农业在资金、技术、人力、物力等方面的投入，这对改变中国农业的弱势状态、提高农产品的质量水平、跨越国外绿色壁垒、扩大农产品与食品的出口具有重要的意义。
国家应大力推广农业科学技术，提高农产品质量，增强竞争力；加强农产品出口基地建设，提高传统出口农产品的生产加工水平；以市场为导向，按照市场需求和比较优势，调整农业产业结构，优化农产品出口结构，大力发展中国具有竞争优势的畜产品、水产品和蔬菜等；建立出口市场信息网络，向出口企业发布国际市场信息、各国农产品市场情况，尤其是发达国家有关的环境法律规范、技术标准、限制措施等。
国家还应加大农业招商引资的力度，吸引更多的外商来中国合办农场或独资办场，产品销往国外，以此减少国外绿色壁垒的障碍，扩大中国农产品出口。为此国家应当加强对农业的政策倾斜，明确规划农业利用外资的一些基本问题，如产业布局、优惠政策等，培育和建立现代化的农业企业集团，加强农业基础设施建设，培养大批农业科技和经营管理人才。
2.把发展生态农业纳入农业结构调整、产业升级、农民增收和提高食品国际竞争力的战略内容
保护生态环境和人类健康是全世界的共识，而发展生态农业对保护环境和人类健康具有重大的意义。中国在农业发展方向应做到四个坚持：一是坚持可持续发展战略，加强推动生态农业发展的力度；二是以农业结构调整和产业升级为契机，坚持推动绿色食品和有机食品的发展；三是坚持将食品的卫生安全性放在首位，以保障消费者的安全与健康，提高中国农产品和食品的竞争力；四是坚持绿色消费理念的传播和宣传，进一步培育和巩固绿色产品消费群体，推动绿色产品市场建设。
3.加强安全生产的有效监督，健全农产品的检验检疫制度
政府和有关部门要加大农业和食品加工业的投入，各企业要转变经济增长方式，大力开发或引进绿色技术，实现清洁生产。农畜水产品生产者应科学施肥用药，农副产品加工出口企业要研究国外对农产品与食品关于环境与健康的要求，提高食品中有害有毒物质的检测水平，企业质量监督部门和国家质检部门必须加大出口产品质量的有效监督。
中国必须建立有效的畜禽防疫体系，进一步加强与健全农产品的检验检疫制度，加强与发达国家的技术交流与合作，提高检验检疫人员的素质和业务水平。深入学习与了解发达国家的检验检疫体系，完善中国的检验检疫制度并使之与国际接轨。
4.提高农产品和食品的安全标准，发展绿色食品与有机食品
确保食品安全是食品质量保证的前提。发达国家在食品安全方面制定了大量的法律法规和各种管理办法。中国农业与食品加工业，特别是食品出口企业要全面研究发达国家食品的安全法规和质量标准，推广HACCP制度，切实提高中国出口食品生产企业的管理水平和食品的质量标准，出口产品应与国际标准接轨或达到进口国的标准。
发展绿色食品与有机食品对促进中国生态农业发展具有重大的战略意义，绿色食品的发展适合中国的国情，有机食品的发展可与国际接轨，对扩大出口具有重要的意义。中国必须健全绿色食品和有机食品从生产到包装、标识、贮藏、运输、出口等一系列制度。为了扩大中国绿色食品和有机食品标志的保护领域和范围，要支持国内相关的认证机构到境外注册，扩大中国绿色食品和有机食品的国际影响与市场份额。
5.建立预警机制，及时通报国外实施环境措施的最新动态
发达国家以环境和健康要求为由，不断采取新的措施和提高安全标准，对此国家有关部门应建立预警机制，及时通报国外TBT和SPS的最新动态。如国家质检总局2003年11月28日发布紧急预警，欧盟将于12月31号起正式禁止320种农药在欧盟销售，由于欧盟还规定这些农药在农产品中的最高残留，因此，使用、喷洒这些农药的农产品在出口到欧盟时可能会受到影响。
6.积极开展双边与多边谈判，努力消除不符合WTO规则的环境措施对中国食品出口的影响
中国应积极参与农产品与食品贸易的双边与多边谈判，参与食品质量标准和农药残留国际标准的制定。发达国家采用新的动植物卫生检疫措施时，应给予包括中国在内的发展中国家有较长的适应期，以维持食品的正常出口。
对有的国家限制中国农产品和食品出口的个别歧视性案件，中方要根据WTO的相关规则与之进行磋商，迫使其放弃不合理的贸易限制措施，如不能得到妥善的解决，可向WTO争端解决机构提出诉讼。
(作者单位：中国人民大学)
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