| 转基因政策动态跟踪分析 |
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| 2004-10-13 14:19 |
一、转基因产品生产概况和管理体制
自1996年起，转基因作物的生产一直呈逐年增长态势，2003年全世界转基因作物种植面积达6770万公顷，比2002年增长了15%。已有10多个国家种植转基因作物，其中99%的转基因作物种植在美国、阿根廷、加拿大和中国。目前我国转基因农作物田间试验和商品化生产的面积仅次于美国、阿根廷和加拿大，居世界第4位。
转基因产品的安全性问题一直是争论的焦点，目前已有36个国家和地区出台了各自转基因产品的法律法规。这些国家对转基因产品所持的态度也不尽相同，其中以美国为代表的是采取自愿标识原则，即转基因产品一旦经过安全评估并被批准进入市场流通后，生产者可以自愿对含有转基因成分的产品进行标识，政府不采取强制性加施标识措施；另一种以欧盟为代表，欧盟对转基因产品的管理最为严格，多数成员国对转基因产品持反对态度，欧盟发布了一系列有关转基因生物的法律、法规，致使美国、加拿大和阿根廷等转基因产品输出大国向欧盟的出口受到限制；第三种态度较为折中，以韩国、日本等国为代表，这些国家虽然制定了各自的转基因产品管理法规，但是对待转基因产品的管理不如欧盟严格，但也不采取美国的自愿标识措施，要求对转基因成分含量超过规定阈值的商品进行强制性标识。
二、我国转基因产品管理及其进展情况
我国有关转基因产品管理的法规包括《农业转基因生物安全管理条例》及其三个配套的管理办法，即《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》。根据《农业转基因生物安全管理条例》及配套办法的规定，发放安全证书需要进行环境安全与食用安全检测，并对含有转基因成分的产品进行强制性加施标识。
自《农业转基因生物安全管理条例》及三个配套办法开始实施（2002年3月20日）后，农业转基因生物安全管理办公室收到美国孟山都、杜邦及陶氏益农、德国拜耳、瑞士先正达等五家境外研发公司18份进口用作加工原料的农业转基因生物安全证书申请，其中转基因大豆1份、转基因玉米8份、转基因油菜7份、转基因棉花2份，涉及的产地国主要有美国、加拿大、巴西和阿根廷。
农业转基因生物安全管理办公室于2002年4月中旬批准检测试验材料入境，组织制定检测方案和检测标准，在指定的技术检测机构安排了18个转基因作物品系的环境安全和食用安全检测。目前，受理的18个转基因作物品系中有7个已经完成环境安全和食用安全检测，其余11个即将完成技术检测。对完成环境安全检测与食用安全检测的7个转基因作物品系，农业部组织召开国家农业转基因生物安全委员会进行安全评价。其中，美国孟山都公司申请的转基因抗农达大豆GST40-3-2、转基因抗除草剂玉米GA21、转基因抗虫玉米MON810、转基因抗虫棉531和转基因抗除草剂棉花1445等5个品系通过安全评价，获得了安全证书。自农业部第349号公告发布之日（2004年2月23日）起，农业部开始受理境外贸易商的《农业转基因生物安全证书（进口）》申请及国内进口商的《农业转基因生物标识审查认可批准文件》申请。转基因农产品安全管理临时措施自2004年4月20日起终止，标志着我国对转基因产品的管理从此进入正常化。
三、欧盟转基因产品管理及其进展情况
（一）欧盟对转基因产品的管理及贸易争端背景
欧盟对转基因产品的管理一直非常严格，政府和公众对转基因产品的生态安全性和使用安全性一直都持十分谨慎的态度。可以说，欧盟的管理法规是标识政策的典型代表。欧盟现行的转基因产品管理法规为2002年10月生效的《关于转基因产品在环境中的慎重释放和第90/220/EEC号指令的废止》（2001/18/EC）和1997年通过的《关于新食品和新食品成分的规定》（Regulation (EC) No 258/97）。2001年初，欧盟规定对转基因成分超过1.0%的食品进行强制性标识，并加强管理。
欧盟和美国的转基因争端可追溯到1998年。自1998年10月以来，欧盟以转基因产品的安全性不能得到科学证明为由，冻结了新的转基因产品的上市。以法国为首的6个欧盟国家从1998年开始实行这项禁令，暂时停止转基因产品的生产和进口。美国等转基因产品生产大国认为，欧盟对转基因产品的排斥“没有科学依据”，违反了SPS协定、TBT
协定以及相关法规的有关条款。
美国第一次通报准备就转基因贸易争端对欧盟提起诉讼是在2003年5月份。然而WTO规则规定，任何国家提交诉讼必须在要求WTO解决争端小组举行贸易争端听证会之前进行非正式磋商。提出成立WTO专门小组的请求后，争端双方要向WTO提交相关文件，并在听证会上进行口头辩论，然后才进入WTO专门小组的裁决程序。由于未能与欧盟就这一分歧达成任何谅解，美国及其盟友加拿大、阿根廷于2003年6月正式向世贸组织提出了举行WTO听证会的请求，并要求WTO就此问题组成争端解决小组。8月18日，美国在加拿大和阿根廷的支持下，正式向世界贸易组织提出申诉，称欧盟对转基因食品的禁令
是非法的，并要求欧盟解除禁止生产和进口转基因食品的禁令。
欧委会表示，欧盟有权建立对转基因农产品的监管体系，以确保转基因农产品上市前符合有关健康、安全与环保的严格标准。欧盟一直表示，禁止转基因食品的进口是出于对食品安全的考虑。欧盟认为，由于目前各相关科学研究都没有得出转基因对人类无风险的结论，因此美国的观点并没有科学依据。为平息这一贸易摩擦，欧盟于2003年10月通过了两项新的转基因管理条例。
欧盟专家委员会12月8日否决了欧委会有关批准瑞士生产的“Bt-11”转基因玉米在欧盟上市的建议，因而在解除转基因产品上市禁令问题上未能取得突破。虽然欧盟最近调整了政策，允许消费者购买贴有明确标识的转基因食品，然而美国的一些农业团体对此提出反对，认为欧盟要求的标签实施起来太繁琐，而且是不必要的。2004年8月，WTO同意欧盟所提出的让科学家介入争端的要求，同意在诉讼做出裁定前允许专家进
行鉴定。
（二）欧盟的进展情况
2003年10月18日，欧盟颁布了两项有关转基因食品标识的法规，即《转基因食品及饲料条例》（欧盟议会及欧盟理事会法规第1829/2003号）及《转基因生物追溯性及标识办法以及含转基因生物物质的食品及饲料产品的追溯性条例》（欧洲议会及欧洲理事会法规第1830/2003号）。
这两项新法规于2003年11月7日开始生效。但两项条例在正式实施前都将有一个过渡期，第1829/2003号条例的过渡期为六个月，而第1830/2003号条例的过渡期为三个月。与此同时，欧委会还将就这两项新法规颁布补充实施纲要，以促进欧盟各成员国对这两项法规的理解和实施。第1829/2003号条例规定对转基因成分含量大于0.9%的食品进行标识，管理更趋严格。
此外，欧盟还坚持对转基因产品从农田到餐桌中的各环节进行标识，保证转基因产品的可追溯性。其结果必定是导致转基因产品的生产、加工和销售各环节成本的增加。因此，美国认为欧盟的措施构成了贸易性壁垒，一直就转基因产品的标签问题和欧盟争执不休。自2003年美国将欧盟的转基因产品管理措施诉诸世贸组织后，欧盟也对美国做出了一些让步，2003年10月公布的两个法规就是为解决与美国之间的贸易摩擦奠定基础。在对转基因产品进行严格监管的前提下，今后欧盟可能会根据其标签和追溯体系发出第一批转基因食品的认可证书，这将为两国协商解决转基因贸易争端问题打下良好的基础。
四、我国转基因政策分析
转基因产品给人类带来的巨大经济效益和社会效益是勿庸置疑的。从转基因产品在我国的发展前景看，将有利于改善我农产品生产的质量、降低成本、提高效率，故此我国科研人员正在积极开展有关方面的研究，并在某些领域已达到世界先进水平。但美、加等国的转基因产品，如大豆、油菜籽等，由于外国公司开发较早并申请了专利，这些产品的生产已被其控制，国内市场已受到其严重的冲击，任其进口也会带来负面影响。
鉴于转基因食品的安全性问题一直没有定论，在此前提下，加强转基因产品的管理是必须的。根据对委托检测样品的分析和调研，虽然我国批准了几个转基因作物品种，但是我国出口的转基因产品数量很少，多数生产商都要求检测单位出具非转基因证明，因此欧盟的政策在近2年内对我国的贸易影响不大。鉴于欧盟相关措施的变化，我国应该在一定程度上参照欧盟的做法，即在对转基因产品进行安全评估的基础上，结合标识管理措施，强化转基因产品的管理。而我国的转基因作物种植面积已居于世界前列，而且我国在农业转基因技术研究上投资很大，有些表现优良的品种业已商业化种植，所以我国对转基因产品的态度和管理措施不能完全照搬欧盟的做法，否则不利于我国农业生物技术产业的健康发展。
笔者认为，我国应加强转基因生物的安全评估理论和方法研究，完善转基因生物的检测技术体系，积极参与国际标准的制订和转基因贸易争端的解决，跟踪国际上转基因技术和转基因生物最新研究进展，在某些敏感领域进行前瞻性研究，并以此为基础应对国外可能采取的技术性贸易壁垒，利用转基因生物安全性问题在国际贸易中保护自身的经济利益。
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