| 日本食品安全管理体制对我出口影响及对策 |
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| 2006-07-07 16:09 文章来源：世贸司 |
| 文章类型：原创 内容分类：调研 |
日本是我国农产品重要市场，占我农产品出口总额的近30%。以日本为主销市场的出口企业约占农产品出口企业总数的38%。日本政府根据修订后的《食品卫生法》制定的《食品中残留农业化学品肯定列表制度》（简称《肯定列表》）今年5月29日已开始实施，新标准大幅提出了我农产品出口门槛，直接影响到70亿美元的食品出口，涉及5000余家企业，关系到主产区农民收益和经济发展。
实际上，日本在这之前，就农产品贸易出台了一系列法律法规，包括管理体制、技术法规和标准。由于这些规定、法规和标准过于苛刻，对我出口农产品客观上构成了技术壁垒。
一、日本的食品安全管理体制
近年来，日本食品安全管理体制的一个最大变化，是设立食品安全委员会，实行食品安全一元化领导。
2003年5月16日，日本参议院通过了《食品安全基本法》。根据该法规定，日本于同年7月1日，由内阁府设立食品安全委员会，由该委员会评定食品对健康的影响，并敦促各政府部门采取相关对策。
（一）食品安全委员会成立背景
1、食品安全问题成为日本国民极为关注的敏感话题
进入新世纪以来，日本频繁发生食品安全危机，日本国内消费者对来自食品的多种可能传染给人的疾病产生恐慌。特别是2001年日本发生疯牛病后，全国农业协会恶意欺骗消费者，以进口肉假充国产肉，日本食品的“安全神话”被打破。
2、日本国民对政府现行食品安全监管体制丧失信任
消费者要求政府改变只重视生产者利益的做法，应同时重视消费者利益，并提出打破厚生省和农林水产省在食品安全管理上各自为政的局面，将安全风险评估管理职能分开，设立单独的上层监督机构统一负责风险评估。
在这样的背景下，日本自民党卫生劳动部会“食品卫生规定研究分会”于2002年5月14日提出了全面修改《食品卫生法》的《关于确保信赖“食品安全”的改革建议》，并于同年5月15日提交自民党“确保食品安全特命委员会”。该建议基于疯牛病问题调查研究委员会的报告，为切实加强食品安全的风险管理，将《食品卫生法》的目的由确保食品卫生更改为确保食品安全，明确食品安全的责任由国家和地方政府承担。在自民党的推动下，经过一年多的酝酿，新的《食品安全基本法》终于颁布了，并根据该法成立了食品安全委员会。
（二）食品安全委员会主要职能
食品安全委员会的职责，是实施食品安全风险评估，监督食品安全措施的实施，同时在各部门间起到重要的协调作用。
食品安全委员会把风险评定和风险管理明确分开：由食品安全委员会评定食品对健康的影响，并要求农水省、厚生省等根据评定结果制定政策，由有关省厅采取限制进口等具体措施。食品安全委员会还要对有关省厅采取措施的有效性进行监督。
食品安全委员会对食品安全性与危险性的评估报告将提交农水省和厚生省。两省根据委员会报告，发布省令和通知，对家禽饲养者和食品制造商进行监控。另外对于类似爆发疯牛病等国内发生重大食品安全危机的情况下，食品安全委员会可以采取临时紧急处理对策。
食品安全法案的基本理念是食品安全委员会实施风险评估的依据。它包括三方面内容：
1、在充分认识保护国民健康重要性的基础上，确保食品安全；
2、在食品供应的各个环节采取必要措施，如实行农产品身份证制度；
3、采取措施要考虑国际动向和国民意见，要有科学依据。
（三）组织机构与人员配置
食品安全委员会是由首相亲自任命的7名民间食品安全方面的权威人士组成，任期三年。委员会下设专门调查会，负责专项案件的检查评估。专门调查会由200名专门委员构成，全部为民间专家,任期三年。专门调查会分为三个评估专家组：一是化学物质评估组，负责评估食品添加剂、农药、动物用医药品、器具及容器包装、化学物质和污染物质等；二是生物评估组，负责评估微生物、病毒、霉菌及自然毒素等；三是新食品评估组，负责对转基因食品、饲料肥料和新开发食品等的风险实施检查评估。
（四）农水省和厚生省相应调整机构
根据《食品安全基本法》规定，农水省和厚生省对所属有关部局机构同时进行调整。
农水省在2003年7月份设立由300人组成的消费安全局，负责食品残留农药检验监督和食品标签等工作。消费安全局检验结果须提交食品安全委员会。同时设立消费者信息官，综合受理企业以及消费者对于食品卫生安全的意见。
与此同时，厚生省将食品保健部改为食品安全部，在该部内设立进口食品安全对策室，强化对进口食品的检验。
日本设立食品安全委员会及调整行政机构的举动，被西方国家认为是日本“设置贸易壁垒”。当这个法案在酝酿阶段时，2002年7月，美国、欧盟、澳大利亚、加拿大和日本5方农业部长在奈良举行会议。会上美国认为，日本的食品安全委员会是一种新的贸易壁垒。
二、主要农产品技术法规和标准
进入新千年以来，在短短的几年里，日本围绕《食品卫生法》,对农产品和食品的法规进行了多次重要的修改。
（一）2000年5月第1次修改
根据原来的《食品卫生法》，在进口检验检疫时，如发现有违规农产品或食品，日本政府只能对其采取废弃或退回的处理。2000年5月修改的《食品卫生法》规定，如果发现有关农产品或食品存在安全问题，并且日方认为出口国安全措施不充分，在厚生劳动大臣认为必要时，可对出口国或厂家的同类农产品或食品全部采取禁止进口措施。
（二）2002年7月第2次修改
由于从中国等国家进口的冷冻菠菜等食品中相继发现农药残留超标问题，2002年7月31日日本参议院通过《食品卫生法》修正案，并于同年9月开始实施。修正案对《食品卫生法》的重要修改有以下三方面内容：
1、在进口检验检疫中发现超标可能性大并会危及健康的情况下，厚生劳动大臣认为有必要时，可以对特定国家、地区或者制造者的农产品或食品采取全面的禁止进口和销售的措施；
2、经考察认定出口方采取了充分的防止措施后，可以解除禁令；
3、强化对违反食品卫生法的处罚措施，即新法实施后如再发生违反食品进口规定的进口商，将被处以6个月以下有期徒刑或30万日元以下的罚款。
（三）2002年11月第3次修改
2002年11月，日本厚生劳动省又一次提出修改《食品卫生法》。修正案规定，含有未设残留标准农药的进口农产品一律禁止流通，对危险减肥食品采取临时禁止销售措施，强化农产品的检验检疫制度等。
按照修改前的《食品卫生法》规定，日本已对13种农产品和229种农药制定了近9000个农残标准。其中，仅对蔬菜类制定的农残限量标准就达3728种。由于标准过严，外国农产品要进入日本实属不易，但毕竟还有章可循，只要严格按照标准生产，仍有可能进入日本市场。然而新修正案却增加了一些让人难以把握的不确定因素。按照规定，如果外国农产品中发现未设残留标准的农药，不管其含量多少，也不管其对人的健康有无危害，一律禁止流通。这意味着，以后向日本出口的农产品即使农残安全合乎标准也有可能被拒之门外。
（四）2003年11月第4次修改
2003年11月，日本再一次提出修订《食品卫生法》，厚生劳动省发布通报，对《食品卫生法》的强制性规则做出补充，要求对带疫病畜禽肉类实施禁令，并于2004年1月24日通报评议期截止后施行。该规定主要有以下三方面内容：
1、将《动物传染性疾病控制法》中所列的疾病补充到《食品卫生法》所防范的疾病中，总共有57种传染病。它们包括国际兽医局（OIE）关于牛、羊、猪、马、禽的B类疫病，而且还包括牛中山病、赤羽病等16种其他新增疫病。
2、禁止携带以上疫病的牲畜和家禽肉进口并作为食品销售。
3、禁止一切以销售带病牲畜和家禽肉为目的的买卖、加工、使用、存储和展览活动。所谓B类疫病是指那些传染性相对较弱，对动物健康的影响也相对较小，其中有些传染病经无害化处理后对人体不构成危害，患有这类传染病的动物肉经处理后可以供人类食用，或作为动物饲料、工业原料使用。日本新修正案延长了滞港时间，提高了检验费用，对外国动物产品出口日本造成了重大影响。
（五）2004年5月第5次修改
2004年5月，日本厚生劳动省发出通告，对部分食品、添加剂等的农药残留基准进行了修改。新增11种农药残留限量标准，修改了4种农药残留限量标准。新修订的食品卫生安全标准绝大部分产品从2004年9月1日开始执行，个别产品的残留基准是从公布之日开始施行。
此次修改新增11种农药残留标准，共涉及到粮谷类、蔬菜等60种农产品的残留限量标准。这11种农药分别是果宝素、氯恶嗪草、Diclocymet、醌肟草、抗倒酯唑酮菌、丙酰胺、恶唑禾草灵、四唑酰草胺、Fluazinum、丙炔氟草。其中对我国农产品出口影响较大的是除草剂恶唑禾草灵，该种农药在我国已有登记使用，在蔬菜类作物中的残留限量值在0.05-0.1ppm之间。其他10种农药在我国使用较少或没有在我国登记使用或限量值较高，对我国输日农产品没有造成较大影响。
日本还对苯硫磷、毒死蜱、唑螨酯、抑芽丹四种农药相关的残留标准做了重新修改。毒死蜱残留标准有较大的修改，如卷心菜从1ppm调整为0.05ppm，新鲜豌豆从0.1ppm调整为0.01ppm，哈密瓜从0.5ppm调整到0.01ppm，荞麦从0.1ppm调整到0.01ppm。其他产品也有一定幅度的加严，如花生从0.5ppm调整到0.2ppm，萝卜从3ppm调整到0.5ppm，草莓从0.5ppm调整到0.2ppm，板栗从 0.5ppm调整到0.2ppm等。冷冻菠菜毒死蜱残留量仍是0.01ppm，未进行修订。
部分产品毒死蜱残留量适当放宽，如大葱从0.01ppm调整到0.2ppm，毛豆从0.1ppm调整到0.3ppm，芦笋从0.5ppm调整到5ppm，茶从3.0ppm调整到10ppm等。
日本此次对唑螨酯残留量要求也有所提高，如菠菜从2ppm调整到0.5ppm，草莓从1ppm调整到0.5ppm。
（六）2005年6月第6次修改
从2003年5月起,日本厚生劳动省根据修改后的《食品卫生法》，准备在3年内逐步引入食品中残留农药、兽药及饲料添加剂的“肯定列表”制度。以后，日本于2003年10月和2004年8月两次公布了该制度的草案内容，并公开征求了意见，并通过日本药事和食品卫生审议会的审议后，于2005年6月公布了《食品卫生法》中《食品中残留农业化学品肯定列表制度》的最终方案。在征求各贸易伙伴和利害关系人的意见后，已于2006年5月29日正式实施。
《肯定列表》涉及对所有农业化学品的管理。在该制度下，对所有农业化学品制定了限量标准，包括“暂定最大残留限量标准”和“一律限量标准”。此外，还制定了“豁免物质”清单。《肯定列表》涉及的农业化学品残留限量包括4个类型：
1、“暂定标准”共涉及农药、兽药和饲料添加剂734种，农产品食品264种，暂定限量标准51392条；
2、沿用原限量标准而未重新制定暂定限量标准，共涉及农业及农业化学品63种，农产品食品175种，残留限量标准2470条；
3、“一律标准”是指对未涵盖在上述标准中的所有其他农业化学品或其他农产品制定的一个统一限量标准，即0.01ppm；
4、豁免物质，共68种，包括杀虫剂和兽药13种、食品添加剂50种和其他物质5种。
此外，还有15种农业化学品不得在任何食品中检出；有8种农业化学品在部分食品中不得检出，涉及84种食品和166个限量标准。
三、日本《肯定列表》制度对我出口的影响及对策
《肯定列表》涉及了所有农业化学品的管理，范围之广、标准之严前所未有，对我国农产品、食品的输日产生了严重影响。《肯定列表》的实施，将大大提高输日农产品成本，仅从检测费来说，《肯定列表》将可能使检测项目增加五倍以上，每种产品的检测成本平均高达4万元。以猪肉为例，现行标准检测25项，实施《肯定列表》后上升至425项之多，检测费用可达8.5万元。大米由129项上升至579项，检测费用可达11.58万元。显而易见，日本《肯定列表》是使国外的许多农产品失去竞争力的一道新贸易壁垒。
针对日本《肯定列表》制度，专家提出，为进一步做好应对工作，从根本上稳定对日农产品出口，保证农民和企业少受影响，要从以下几方面的基础工作做起：
（一）跟进标准的制订工作
目前，我国仅制订了136种农药的478项限量标准和98种兽药的658项限量标准，相当于《肯定列表》中限量标准的2.1%，而且有些已多年未修订。在能够对应的标准中，有25%的日本标准严于我国，有些指标甚至相差几百倍。因此，跟进标准的制订工作可能是目前最为迫切的基础工作之一。
（二）加强对农兽药的管理
由于我国农兽药生产、流通等方面的管理不够规范，农户用药缺乏科学指导，在对日农产品出口的主要地区，滥用农业化学品的现象极为严重，因此，建议政府加强对农兽药的生产、销售和使用的管理，同时加强对农户的指导。
（三）减免高风险产品的检验检疫费用
由于受原材料和劳动力价格上涨、人民币汇率升值和《肯定列表》的影响，目前蔬菜出口的利润率仅为2%，出口果疏制品的利润率为3%-10%。因此，建议对于园艺产品、茶叶等输日高风险产品减免检验检疫费用，并对优良企业优先通关报检。
（四）利用政策性保险帮助企业
日本已针对《肯定列表》推出“贩卖中止回收费用保险”和“贩卖中止慰问金保险”两个险种，以补偿农业和农户因农残超标影响销售而遭受的损失。建议中国出口信用保险公司等保险机构重点研究，用好出口信用保险和农业保险，减少出口企业和农户的出口风险。
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