| 加拿大金融业管理体制和公众咨询制度的考察报告 |
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| 2006-06-16 15:34 文章来源：世贸司 |
| 文章类型：原创 内容分类：新闻 |
2006年4月中旬，根据中加WTO能力建设项目安排，加拿大国际发展署邀请中国政府金融服务有关主管部门官员一行8人赴加拿大，进行了“金融业贸易政策与法律法规协调和公众咨询规范程序与策略”考察。
现将考察成果报告如下：
一、加拿大政府公众咨询制度简介
加拿大政府的公众咨询制度始于20年前。其主要功能是征询公众意见和政策宣传。一方面，可以通过公共咨询制度，了解国内各利益相关方的政策需求，并努力将这种需求反映在新制定的政策中，从而保证在平衡各方利益的同时，最大限度地改善各方福利；另一方面，可以通过公共咨询制度进行政策宣传，使公众了解政策的制定过程，既可增加政策制定的透明性，又可促进政策效果的发挥。
OECD近年关于政府进行公众咨询的研究理论认为“加强公众参与是实现政府优良决策及治理的先决投入，其一方面增加了政府在决策时的信息提供、提高了资源利用，改善了政策协调性；另一方面，增强了公众对执政的信任、提高了民主质量，也提高了公众的能力”。
为了做到政府决策的高度透明化，加拿大政府的政策公众咨询是在决策全过程中，在社会各团体中全方位展开的。这与通常在政策的决策和执行阶段进行公众咨询是不同的。加政府在目标政策设定、事实发现、决策、执行和反馈的全过程中都不同程度地引入了公众咨询制度。据加方专家介绍，这种做法与加政治体制是密切相关。加的政治体制与美国有所不同，政府行政部门在立法方面的影响力很大，行政部门在推动立法的力度和效率方面要强于美国。然而一旦政策推动受阻对执政党的影响也是很大的。从某种意义上说，加的政策决策机制是自上而下的，政府做出的决定会直接影响党派的支持率，决定执政党所获的选票。
加政府在制定一项政策时是十分谨慎的，公众咨询的对象不仅包括相关的商业协会、商业企业这些直接的利益相关者，同时也要征求公民社会的其他群体，如独立的学术研究机构、工会、消费者团体、环境组织、妇女权益代表等其他政策间接或最终影响利益体。虽然并没有关于征求公众意见的成文规定，但各政府部门都有相关的行政行为要求，并已成为政府行政的惯例。据加方有经验的官员介绍，导致公众咨询难于取得成果的主要原因是往往无法取得各方都认可的结论，这就进入了公众咨询的误区，应该明确的是，征求意见的目的并不是要取得一致，而是要听到不同的声音，听到不同的政策建议，以便在可能的范围内作些改进。为了获得全面而有效的相关意见，在进行公众咨询时，应该注意在普遍咨询时，锁定正确的咨询人群，设计好具体明确易懂的问题，并可以采取主动形式以获得期望的咨询结果。
二、加拿大与金融业相关的主要政府部门和机构情况简介
（一）联邦政府金融监管体制
加拿大联邦政府的主要职责是订立条约和货币政策。经济层面很多事务，联邦政府和各省级政府是相互分担、相互依靠。所以，经济事务相关的政策法规的公众咨询（包括各级政府之间）就显得格外重要。
加拿大金融业的法律和监管框架的制定体系分为两个层次。银行和大型保险公司由联邦政府部门监管，证券公司和中小型保险公司由各省分别监管，这是加拿大政体发展历史形成的状况。
加拿大的金融监管体制是以财政部和中央银行为核心的。其中负责监管实施的四大机构：金融机构监管局（OSFI）、存款担保公司（CDIC）、金融交易和报告分析中心（FINTRAC）、金融消费者委员会（FCAC）都隶属财政部。
除了上述监管机构外，加拿大还建立了两个主要的联邦监管协调机制，即金融机构监管委员会（FISC）和高级咨询委员会（SAC）。
加拿大银行（BOC）：作为加拿大中央银行，其职责主要涵盖5个领域：1、货币政策：货币政策目标是通过维持稳定、可预见的低通胀，促进经济稳健运行，提高人民生活水平；2、银行券：负责银行券的设计、安全、发行和回收；3、积极推进加拿大金融体系及国际金融体系的安全、稳健、有效；4、基金管理：BOC有责任为联邦政府、银行及其他客户提供高质量、有效的基金管理服务；5、零售债务服务：政府在零售债务项目下，发行加拿大储蓄债券和加拿大保险债券，中央银行则为这一项目提供支持和建议。在金融监管层面，中央银行是基本的系统监管者，即通过完善金融基础设施和金融服务（主要是建立和完善支付结算体系），维护整个金融体系的稳定。
财政部主要负责向加拿大联邦政府提供有关经济金融事务的分析及建议，其职责集中于税收和财政政策、国际贸易和金融、经济发展和企业融资，以及金融行业政策等宏观政策层面。在金融领域，财政部的作用主要体现在以下方面：1、制定基本的金融政策；2、分析金融市场的发展；3、完善金融监管框架；4、负责有关金融服务的国际谈判；5、与中央银行共同监管支付体系，共担维护金融稳定的责任；6、向财政部长提出金融政策建议。
金融机构监管局:是加拿大最主要的金融监管当局，隶属财政部。其部门之一“首席精算师”负责向加拿大政府提出精算建议，其他部门则向财政部长报告工作。金融机构监管局的职责主要包括负责对银行及联邦注册成立的大型保险公司的审慎监管、审查金融交易、确保金融机构遵循相关立法、监测金融状况、实施金融检查、处理问题金融机构等。金融监管局在组织和人力资源安排方面不做现场检查和非现场监管的区分，即监管人员既负责现场检查，同时也负责非现场监管。金融机构监管局是高级咨询委员会成员，另外还担任金融机构监管委员会主席。
存款担保公司：隶属财政部，直接向财政部长报告工作。其职责主要体现在向联邦存款吸收机构及部分省级注册成立的存款吸收机构签发存款保险单、监测金融状况、处理问题金融机构的接管及清算等方面。存款担保公司是金融机构监管委员会及高级咨询委员会的成员。存款担保公司的工作有助于维护存款人对金融机构的信心，保护存款人的利益，维护金融系统稳定。
金融交易和报告分析中心:成立于2000年，隶属财政部，直接向财政部长报告工作。负责收集、分析、评估、公布金融信息、公开相关金融法律信息，以协助调查、预防、阻止洗钱行为，同时还承担确保金融机构遵循《非法收入（反洗钱）法案和规定》设定的保存记录、客户识别、报告等要求，以及负责提高公众对与洗钱有关事务的认识和理解。在反洗钱方面，金融交易和报告分析中心与金融机构监管局有一定的合作。
金融消费者委员会：根据《加拿大金融消费者机构法案》于2001年成立，隶属财政部，是金融消费者保护机构及监管机构，在全球的政府机构设置中是首例也是独此一家。金融消费者委员会主要承担以下职责：1、消费者保护。该机构负责监督报告受联邦监管的金融机构贯彻立法的情况，监测以保护消费者利益为宗旨之一的机构（包括银行、联邦注册成立的保险公司，信托和债务公司，合作信贷联盟）的自我监督情况；2、消费者教育：该机构通过培训等渠道提高消费者的金融知识及权利意识。为履行以上职责，金融消费者委员会确定了5项明确目标：①监督金融机构，确保金融机构遵循与金融服务相关的各种联邦法案（包括银行法案、保险公司法案、信托和债务公司法案、合作信贷联盟法案、金融消费者保护机构法案）中的“消费者条款”；②推动金融机构贯彻执行为实施消费者条款而出台的政策及程序；③监督金融机构是否依主动做出的自愿行为准则行事，是否兑现公共承诺；④提高金融机构的义务意识；⑤提高公众对金融服务及与之相关问题的理解。在具体金融实践中，金融消费者委员会并不直接处理消费者与金融机构间的争议，而是尽可能地向消费者提供有关信息及支持，使消费者能够有效地与与其发生争议的金融机构具体解决争议。若发现某家金融机构违背或不遵守相关法案，金融消费者委员会除了告之该机构其违法行为外，还有权力对其采取罚款等处理措施，并将采取的有关措施公开，但金融消费者委员会并不公开受处理的金融机构的名称。
金融机构监管委员会由财政部、金融机构监管局、存款担保公司、中央银行和金融消费者委员会组成，委员会主席由金融机构监管局担任，其作用主要是使各监管当局分享金融信息，研究解决金融监管问题，妥善处置问题金融机构，促进金融部门发展。
高级咨询委员会由财政部、金融机构监管局、存款担保公司、中央银行和金融消费者委员会组成，委员会主席由财政部担任，其作用主要是协调金融政策的制定及发展。
加拿大特别重视金融法律法规的审议和修订工作。根据加拿大国内立法，金融业立法，如银行法案、信托债务公司法案、保险公司法案、合作信贷协会法案等至少每5年要进行一次审议和修订。
（二）省级和地方政府金融监管体制
加拿大的证券监管机构与监管法规体系比较特殊。由于历史原因，加拿大没有联邦级证券监管机构，各省设立独立的证券委员会负责本地证券监管工作。这些委员会独立性较强，自筹资金运作。委员会的职能主要有三方面，第一是保护投资者免受不公正、不恰当和欺诈性行为侵害；第二是培育公正有效的资本市场；第三是维护公众和投资者对资本市场的完整性的信心。
加拿大共有10个省和3个地区，各省证券委员会组织成立了加拿大证券事务行政长官联合办公室（CSA）。联合办公室每年召开4次会议，对证券市场监管中出现的问题进行协调。
加拿大证券法规体系主要包括四个层次，一是联邦级与证券有关的法律，二是省议会制定的法律，三是省证券委制定的各种规则，四是通过证券委授权由各自律组织制定的规则、准则。近年，省级证券的立法职能逐渐上移到联邦政府。
（三）行业组织
加拿大金融行业组织比较发达，如加拿大银行协会、加拿大投资交易商协会、安大略证券委员会、多伦多证券交易所等。这些机构通过金融监管机构授权制订行业行为规范，行使行业的监督权，同时也是政府公共咨询的主要参与者。
世贸司服务贸易处
二〇〇六年五月三十日
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