| 地方商务系统学员赴加参加“中加WTO能力建设项目国际贸易与商务外交研讨班”总结报告 |
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| 2006-10-13 17:00 文章来源：商务部世贸司 |
| 文章类型：原创 内容分类：新闻 |
商务部世贸司：
我于2006年5月29日至7月8日参加由商务部和加拿大国际发展署共同在加拿大渥太华市卡尔顿大学举办的“国际贸易与商务外交”培训班。现将学习情况汇报如下：
一、参加培训班的情况
此次培训班为期六个星期，全部课程安排在渥太华卡尔顿大学贸易政策和法律中心，主要学习贸易政策、贸易政治背景、贸易谈判、公共倡导等4门课程。为此次培训班授课的老师都是来自加拿大政界和学界的知名人士，其中几位老师还是加拿大政府以前的贸易谈判官员，他们具有深厚的理论功底和丰富的实践经验。参加培训的学员总共23人，分别来自11个国家的商务部门，主要负责贸易政策和WTO事务的相关工作。该培训要求修完所有课时并通过课程考试，获得每门课程学分，方可获得培训结业证书。这些课程相当于获得硕士学位必修课程的一半，所需课时通常为半年时间。为在六周内完成培训，本培训班每天都安排了整天的课程，时间非常紧张。课程介绍的内容和现行的世界多边贸易体制以及各国的国内贸易政策制度背景紧密结合，特别介绍了美国和加拿大等关贸总协定的发起国的国内贸易政治，以及这些政治力量如何利用贸易保护工具来影响正常的国际贸易。老师鼓励学员积极参与课程提问和发言，通过分组讨论、角色模拟和现场演说来形成老师和学员之间以及学员内部的互动，培养学员的发散式思维和实际运用知识的能力。经过六个星期的努力学习，我不仅完成了培训要求，而且在最后考核评分中拿到A（仅5名中国学员获得此评分）。培训所讲授的知识和技能不但提供了一幅全球多边贸易体系的完整图景，同时还可以和我的实际工作相结合，更好地在广东开展WTO事务的研究、咨询工作和贸易政策公共参与项目。
二、培训课程的主要内容
1.贸易政治与贸易谈判
自由贸易是一种促进经济增长的手段，但是在现实世界中，各国政府出于税收、产业保护和国家安全等因素的考虑，为了实现国内政治的平衡，往往会限制商品或者服务的自由流动。在这种情况下为了推进贸易自由化，仅仅依靠单边行动是不能够解决的，必须寻求双边、地区或者多边的协议进行合作和协调。贸易谈判核心的部分是为本国产品和外国产品提供一个公平的竞争环境，消除对外国产品的歧视。目前不断涌现的双边、区域和多边贸易协定是世界贸易政策体系的重要组成部分。这些贸易协定一般都有四大原则：（一）非歧视和互惠原则：通过最惠国条款和国民待遇条款体现；（二）透明度原则：法律、法规的制定和公布必须透明；（三）合法程序原则：所有成员有权通过公开、合法的程序提出申诉；（四）共同参与决策制定和争端解决：所有问题和争端的解决以及新规则的制定都必须由全体成员共同协商。以上这些原则保证了国际贸易协定的相对公平性和约束力，但是由于其中设计的例外原则、特保条款、反倾销、反补贴、原产地规定、国际法和国内法冲突时谁有优先权的条款也往往可以成为贸易保护的工具，因此贸易协定的谈判不仅仅是实现自由贸易和福利最大化的经济活动，也是各国国内各种利益集团争取利益的场所，更是各国开展经济实力和政治实力较量的国际舞台。所以，在谈判桌开始贸易政策谈判之前，需要做很多前期的准备工作：确定谈判议题、确定谈判的目标和底线、国内各相关政府部门之间的磋商、政治咨询、对私人部门和其他利益团体的咨询、对贸易伙伴的咨询、建立谈判机构、商妥谈判议程、确定谈判原则和战略、获得政府的谈判委任状等。在谈判进行的过程中，代表政府提出要求，做出对不重要议题的让步以交换对方对本国重要议题的让步并最后达成妥协。谈判结束之后，草签协议并带回国内获得政府的批准才能正式实施。在谈判多边贸易协议时，为了争取国际上和自己有共同利益目标的国家的支持，往往还需要做许多外交斡旋和利益交换，在有共同利益的问题上形成国际同盟，在谈判中向利益对立方施压，争取本国利益的最大化。
2.贸易谈判中的政策咨询与公共倡导
在贸易谈判的范畴内，贸易政策咨询和公共倡导是相互依存的关系，因为在贸易谈判的前期准备、中期回顾和后期实施的整个过程里面都需要进行政治磋商和政策咨询，尽最大可能获取国内支持；而公共倡导的政策目标也需要通过参与贸易谈判这个渠道来实现。
政府进行政策咨询的主要功能是征询公众意见和政策宣传，通过公共咨询，了解国内各利益集团的政策需求，并在贸易谈判时将这些需求整合到国家利益中，保证各方利益的实现和国内政治的平衡；同时，通过这个咨询过程也可以向公众传达政府的政策意图，使公众了解政策的初衷、制定过程，以利于政策在国内的实施。政府的政策咨询一般通过既定的、公开的渠道来进行，比如举行日常工作会议、征集书面意见书、研讨会和听证会等方式。政策咨询的对象不仅包括企业和协会这些直接的利益相关者，同时也需要征集其他公众团体的意见，例如学术机构、工会、消费者团体、环境妇女组织等。但是意见征集的过程不是为了在某些问题上面取得共识，而是听取来自不同利益团体的声音，在可能的范围内改进政策目标。因此，为了保证政策咨询的效率，政府在开展这项工作的时候需要选择正确的咨询对象，并设计好具体、明确的问题，主动地获得自己需要收集的信息。
公共倡导探讨的是国内的私人部门（包括商业团体、中介组织和学术机构等）如何在政府的政策制定中反映自己的意见和诉求，以满足自身利益的需求。为此，私人部门必须从政策制定的每个环节入手，制定不同策略来施加影响。由于政府制定政策的时候有相对固定的程序，在确定议题和确立议程的环节，私人部门应该通过政府的咨询渠道尽可能反映意见和提出建议；在制定和实施政策的环节，特别是在某些具体和专业问题上，私人部门应该积极提供信息和向政策制订者传授专业知识，实行间接的影响。私人部门在实施上述一系列策略时，必须认真考虑政策制定的目标，特别是制定政策的主要人物的偏好，寻求自己利益和他们偏好的重合处，以实现自己的利益。
除了讲授贸易政策咨询和公共倡导的理论知识外，教授还指导我们对一些多边贸易谈判（如多哈谈判、北美自由贸易谈判等）进行案例分析，剖析其成功和失败的原因。同时，由于贸易政策咨询和公共倡导包含了许多实际操作的技巧，所以教授组织我们模拟了双边贸易谈判、多边贸易谈判、形成国际同盟、国内政治磋商和政策咨询、开展公共倡导的练习，从理论与实践两个方面提高我们进行贸易谈判、政策咨询和开展公共倡导的技能。
3.美国和加拿大的贸易政治与谈判支持
美国和加拿大分别属于总统制和议会制的民主联邦制国家。议会制与总统制的主要区别，在于立法与行政部门之间的关系不同。因此，在贸易政策制定和贸易谈判中，加拿大政府享有更大的自由度和独立量裁权；而在美国，国会是贸易政策的制定者，美国政府只能争取国会通过《贸易授权法案》（TPA）来获得与外国进行贸易谈判和签订贸易协定的权力，国会只能批准或者否决总统与外国签订的贸易协定，但是不能够修改协定的内容，导致协定的实施久拖不决。
美国贸易代表办公室（USTR）是直属美国总统办公厅的内阁级机构，直接对总统和国会负责，接受总统行政令的授权制定和执行贸易政策，代表美国进行双边和多边贸易谈判，并作为美国设在各国际贸易组织的代表。在美国国内，美国贸易代表办公室致力于国内贸易政策事务方面的跨部门协调，通过贸易政策审议小组（TPRG）和贸易政策参谋委员会（TPSC）协调17个联邦机构和办公室（例如商务部、财政部、国际贸易委员会等），形成决定和协调美国政府在国际贸易及与贸易相关事务的亚内阁级的工作机制。同时，美国贸易代表办公室还通过咨询委员会机制与包括民间组织在内的私营机构进行协调，征询其对贸易谈判、贸易协议的实施、美国贸易政策制定和执行以及实施的优先性的建议，此工作机制保证了美国的贸易政策和贸易谈判目标恰当地反映了美国私人部门的经济利益。因此，美国的利益团体除了通过其在国会中的议员代表来影响贸易政策制定以外，还可以通过美国贸易代表办公室的这个咨询委员会机制表述自己的利益，争取影响政府的决策。
除了美国贸易代表办公室，美国商务部和国际贸易委员会也是处理国际贸易事务的主要联邦政府机构。美国商务部是负责经济事务的综合部门，其内设的国际贸易管理局主要负责美国贸易法律、法规、双边和多边贸易协定的实施，参与贸易政策制定，开展贸易推广，为美国企业提供咨询和培训，进行进出口管制等。美国国际贸易委员会是一个独立的、非党派性质的、准司法联邦机构，其职责范围包括判定美国产业是否因为外国商品的倾销或者补贴行为而受到损害；对某些不公平贸易行为，如专利、商标的侵权行为进行裁决等。美国国际贸易委员会是一个更出于美国国内政治因素考虑的部门，因此国内利益团体更容易对其实施游说进而影响其决定。
加拿大是实施议会制的民主联邦制国家，其贸易领域的立法权也是属于议会。众议院的外交和国际贸易常设委员会（SCFAIT）负责主持加拿大国内贸易法案的讨论、投票表决和听证会，并向内阁提出关于国家贸易和外交方面的建议。该委员会由各党派的议员组成，执政党及其联盟的议员通常占大多数。参议院的外交委员会也是负责贸易事务的一个机构。由于加拿大是议会制国家，所以加拿大政府制定的贸易政策往往可以通过它与立法机构—议会的密切关系获得通过。而且，根据加拿大宪法，加拿大政府有权代表加拿大进行对外贸易谈判和签署贸易协定，无须获得议会的授权，而且所签署的贸易协定也不必经过议会的审核和批准。如果所签订的贸易协定和国内法律存在冲突，国内法律仍然有优先权。如果需要修改国内法律，则由司法部负责起草修改法案并向议会提交，由议会审议通过才能进行修改。因此，和美国政府相比，加拿大政府在贸易事务中有更大的权力。
1989年以后，随着加拿大与其他国家签订了一系列双边和多边贸易协定，加拿大政府开始逐步建立起一套参与贸易谈判、履行贸易协定和贸易救济的国内协调制度。
加拿大联邦政府中负责贸易政策制定的联邦政府部门主要包括外交部、国际贸易部、财政部、工业部、农业部、能源部、环境部和文化部，这些部门之间的沟通由首相办公室和枢密院进行协调。负责反倾销、反补贴调查和审判的是加拿大边境服务局和加拿大国际贸易法庭，前者负责反倾销和反补贴的立案和确定倾销幅度，后者负责加拿大国内产业损害调查和反倾销、反补贴案件的审判。
加拿大联邦政府是加拿大对外贸易谈判的代表，由于目前贸易谈判的领域和涉及内容越来越广泛，其中某些内容属于联邦政府的权限，但是也有一些内容属于省政府的权限，因此联邦政府在进行贸易谈判之前都会和各省政府积极协商，使其了解谈判的情况和进程，并征求省政府的意见和建议。因此，到目前为止，尚未出现省政府拒绝履行联邦政府对外签署的贸易协定的情况。联邦政府中的联邦和诸省贸易委员会（FPTCT）负责联邦政府和各省政府之间贸易事务的协调。
由于贸易谈判和贸易协定最终是为本国国内的公众服务，因此，加拿大联邦政府也建立了两个正式渠道扩大社会公众对贸易政策事务的参与。一个是加拿大团队（Team Canada）,负责讨论贸易协议对国家整体经济利益的影响；另外一个是专家咨询小组（Expert Advisory Groups），负责分析贸易协定对国内不同行业的影响，每个咨询小组分别负责农业、林业、制造业、服务业、文化产业等议题，为谈判官员提供行业基本状况和发展前景的数据、分析和专业意见以供其在贸易谈判中参考。国际贸易部根据贸易谈判的需要不定期召集相关小组举行会议，并将会议结果向贸易部部长汇报。这两个渠道的人员主要由来自商届、学界、消费者团体和工会的代表组成，并由贸易部部长任命。
我利用此次培训的课余时间到多伦多顺访了加拿大国际事务研究所和加拿大政策研究所等机构。这两家机构都是加拿大国内著名的非盈利、非党派和非政府的科研学术机构，为加拿大的公众、学者以及其他私人部门提供一个探讨和研究加拿大国际和国内问题的平台，通过论坛、研讨会、学者专题、杂志和出版物等方式创造一个自由、开放的空间使加拿大公众了解国际政治布局和加拿大在国际问题中可以扮演的角色，并对政府的对外政策实施影响。前者致力于探讨加拿大所处的国际政治环境，研究加拿大的对外政策和战略；后者致力于研究加拿大的国防和国内安全战略。虽然由于历史和地缘政治等因素，加拿大一直在国际政治和经济问题中作为美国政策的跟随者而获得了搭便车的利益，但是由于它不甘心总是担当美国的小伙伴的角色，而且美国在制定其国际战略的时候也仅仅考虑自身的单边利益，没有兼顾加拿大的利益诉求，因此加拿大的国内政治力量也希望在国际事务中起更重要的作用。上述两家学术机构正是在这样的政治背景下，通过加拿大政府的上述公共参与渠道为加拿大国内和国际战略献谋献策的智囊机构。
三、对本中心工作的启示
1、积极支持中央政府的贸易谈判
WTO秘书处于2006年7月25日在其官方网站上面发布消息宣布多哈谈判无限期中止以后，在这场已经用时5年的多边贸易谈判中没有取得任何实质性的进展，贸易自由化的进程没有得到任何程度的推进，全球贸易多边体系仍然依照乌拉圭回合谈判的协议运转。由于主要发达国家中的某些利益团体并没有获得经济全球化和贸易自由化带来的好处，因此他们向各自的政府施压，全球贸易保护势力日渐增强，反倾销和特保条款频繁地被使用来打击来自新兴国家的出口产品。我国已经连续11年成为国际上反倾销的头号目标国，2005年WTO统计全球共有134起反倾销案件，其中针对中国产品的有40起，占总数的31％。我国改革开放以来取得经济建设的成就表明，中国的发展需要一个更加开放、公平的全球经济环境，一套更透明、具有实质约束力的国际贸易规则。这轮的多边贸易谈判的失败意味着寻求一个更为自由的全球多边贸易体系的期望短期内已经无法实现，我国只能够把目光转向双边和区域贸易谈判来创造一个相对广阔和自由的国际市场。中国与东盟自由贸易区的货物贸易协议已经启动一年多，双边贸易都取得较大的增长，但是关于服务贸易和投资协议的谈判仍然需要继续进行；中国与澳大利亚、中国与海湾六国的自由贸易区的谈判正在进行，其中涉及的内容几乎涵盖了广东与这些国家经贸往来的全部领域，因此，作为一家地方负责世贸事务的机构，应该积极收集地方意见，调查和研究这些承诺将会对我省经济产生怎么的影响，对我省重点发展的九大产业带来什么挑战和机遇，并向商务部反映这些地方声音，为前方谈判的提供参考和支持。
2、积极参与贸易政策审议
贸易政策审议是WTO框架下确保透明度的一项措施，目的是增强成员的贸易政策和措施的透明度，促进成员更好地遵守WTO的规则，更好地履行其所作的承诺。作为WTO 的成员，都有接受被审议的义务和审议其他成员的权利。在接受审议的时候，我们要捍卫自己的利益；在发起审议时，我们要争取自己的利益。
我国今年已经接受入世以后的第一次贸易政策审议，由于我国已经是世界第三大贸易大国，因此，两年后WTO将对我国贸易政策进行第二次审议。在今后的工作中，我们要加强对地方性法律、法规和规范性文件的研究，确保这些地方规章和我国的入世承诺以及WTO的规则一致。
我国今年已经参与和将要参与对WTO的17个成员国（美国、马来西亚、以色列、冰岛、哥伦比亚等国）的贸易政策审议，因此，我们要积极收集广东企业、行业协会以及其他经济团体在贸易实践中对这些国家履行WTO规则的意见和看法，及时向商务部汇报，为中央政府审议别国贸易政策时提供事实依据，为本地企业争取更加公平的国际贸易环境。
3、继续推进贸易政策公共参与项目的开展
政府开展公众政策咨询的理论研究认为加强公共参与不仅可以提高政府决策的效率和优化治理，同时还可以增强公众对政府执政的信任，提高民主质量，以利于行政政策的施行。加拿大和美国的经验表明，公众参与贸易政策的制定和支持贸易谈判是保证贸易政策充分反映社会公共利益的必要手段，而且也是向社会公众宣传政府政策意图和目标的重要途径。我中心自2005年9月份在广东开展“贸易政策公共参与项目”以来，至今已经取得很好的效果。今年年底，项目在广东开展的活动即将结束，但是，项目的理念应该和我们的日常工作相结合，以便继续推进公众参与理念的传播和渠道建设。同时，由于“全球机遇基金”今年开始征集新的项目标书，我中心可以继续竞标，把项目在广东取得的成功经验推广到我国南部泛珠江三角洲的其他诸省，提高公共参与项目的覆盖面；同时由于我国正在与印度和南非商谈自由贸易协议，我们可以把项目的合作范围扩大到这些区域，交流经验，探讨双方推进贸易自由化的合作和举措。
广东省WTO事务咨询服务中心咨询部
陈寰
二OO六年十月十三日
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