WT/DS58 1997年印度等诉美国-海虾-海龟(Shrimp-turtle)案 2004-03-19 15:25 　　[背景] 海龟案主要涉及保护环境与WTO多边贸易体制的矛盾与冲突。从具体条款上看，是GATT1994第20条（g）项表述的规则。在第20条一般例外中规定，凡下列措施在条件相同各国间不会构成任意的或无理的歧视手段，或者不致形成伪装起来的对国际贸易的限制，则不得将本协定说成是妨碍任何缔约方采取或实行下列措施：（a）为维护公共道德所必需者；（b）为维护人类及动植物生命或健康所必需者；（g）关系到养护可用竭的天然资源的措施，凡此措施同限制国内生产与消费一道实施者；该条款是1947年拟定哈瓦那宪章和关贸总协定（GATT）时，在环境保护尚未引起世界警觉的条件下写成的，也是整个GATT条款中唯一与环境保护有关的条款。从60年代起，环境污染和人类生态环境恶化的挑战，已日益为各国立法和国际社会所关注。许多国家用国内法对保护环境做出规定，国际上也签署了相当一批国际协定、条约或公约。1992年联合国在巴西里约热内卢召开的“环境与发展”大会，颁布著名的《里约宣言》，达到了高潮。“可持续发展”也成为表述环保的现代语汇。然而，就这些国际性环保协议、条约或公约而言，规定的大都是实体法性质的规则或义务，缺乏保证这些规定得以遵守的程序手段。 为了保护濒危物种海龟，美国要求在海龟栖息地作业的捕虾拖网船须使用“海龟驱赶装置”（TED），因为安装了该装置后，可使海龟逃离捕虾拖网，也可减少捕虾量的损失。美国于1989年制定公法101-162（609条款），该条款要求美国国务卿与商务部长通过谈判与其他国家达成包括保护海龟在内的双边或多边协议，并就外国人员或公司进行商业捕鱼作业而有害于海龟者，特别对所采用的捕捞技术，在捕捞海虾时伤害与虾群结伴而游的珍贵海龟者采取禁止进口措施。美国规定：从1996年5月起，所有国家在与海龟共存的水域中捕捞的海虾，为了能向美国出口，须获得美国国务院的证明，表明在捕虾拖网船上已安装了海龟驱赶装置和实施了有关法律的规定。泰国、印度等国认为美国的做法违背了WTO的规定，故向WTO争端解决机构提出起诉。 [双方主张] 1997年1月，亚洲的泰国、印度、巴基斯坦、马来西亚诸国认为美国此做法违反GATT1994第11条（数量限制的一般取消）向WTO起诉，要求WTO争端解决机构成立专家小组，以判定美国以101-162号公法（Public Law）第609条禁止虾及虾制品的进口是否违反了美国对WTO的义务。美国则以第20条（g）项（关系到养护可用竭的天然资源的措施，凡此措施同限制国内生产与消费一道实施者）理由作辩护。该案专家组于1997年4月裁定美国败诉后，美国提出上诉。 [上诉机构裁决] 上诉机关经过精心推理、解说与论证，于1998年10月12日做出裁决，判定美国胜诉。 1、上诉机关重申1996年“美国汽油标准案”里对GATT1994第20条的解读。即按照第20条条文在上下文中的正常含义，参照条约的目的与总则，做出剖析：该条所处理的原本是“非贸易自由化领域里的多种政府行为、国家政策或利益”。对条文的理解和适用应该分两步走：第一步先审议所申请作为“例外”的措施，是否符合该项文字表述的条件，有无理由或资格作为“例外”。若得出肯定结论，再走第二步，即按第20条“引言”的所含标准进行审核；“引言”规定的是“实行该措施的方法或方式”，所设定的标准进行限制，以防滥用。上诉机关认为，依第20条（a）--（j）10项可作例外的理由，各成员方虽有引用的权利，但还必须尽可能兼顾到不损害或少损害别的成员方依GATT实体法享有的权利。据此解读，上诉机关指出海龟案专家组的根本性错误：把上述“两步走”的次序弄颠倒了。该专家组直接用第20条引言的标准，把美国做法判为“危害WTO多边贸易体制，不是第20条所允许的范围”。对此，上述机关认定法律解释错误，应予推翻。 2、对（g项中）“关系到可用竭的天然资源”的认定，泰国与印度等认为“天然资源”指的是“有限的资源如矿产品，而不是生物的可再生资源”，上诉机关反驳，第20条（g）项并不限于养护“矿产品”或“无生命”的自然资源……。可用竭的与可再生的是相互排斥的。有生命的物种虽然原则上能够再生产，但在一定环境下常常因为人类活动确实是可耗尽和灭绝的。联系WTO的“可持续发展”总则，上诉机关指出“第20条里总称作‘天然资源的词，并非静止不变的”，“现代国际公约和宣言中经常提到的天然资源都包括有生命和无生命的资源”，并列举包括联合国海洋法公约在内的一大串国际条约和文件在附件里就列明有海龟。 上诉机关的报告还沿用1987年GATT专家组对“鲱鲑鱼案”将第20条（g）项“关系到（relating to）养护可用竭天然资源”的解释，认为应理解为“primarily aimed at”（首先旨在）。指出对“首先旨在”应该从“手段”与“目的”的关系上来理解，即首先和主要的为了保护海龟的目的。联系到对美国第609条款的审核分析，上诉机关认为“第609条款连同其执行指标，在对保护与养护海龟物种的政策目标的关系上，其范围的宽度并没有失去分寸。在原则上，该手段与目的关系合理。因此从GATT1994第20条（g）项意义上说，第609条款是一种“关系到”可养护天然资源的措施。” 至于（g）项的另一句话，“凡此措施同限制国内生产与消费一道实施者”，因第609条款对国内国外都采取限制，它符合该规定是显而易见的。 3、对第20条（g）项规定有无地域限制这个争论较大又十分敏感的问题，上诉机关不对此作一般性回答，不谈美国法院有无“域外管辖权”等问题。它指出：“海龟是一种穿梭游动于多国水域和公海的动物，任何国家都不得宣称对之有专属权利。按本案所涉情况，在游动着并受到危害的海洋种群和美国之间，有着足够的连结（Sufficient nexus）。” 4、对“引言”的解释。上诉机关首先讨论了WTO协定宗旨上的变化对第20条“引言”解释带来影响，这必然对作为WTO协定附件的协议的解释增添色彩和微妙差别。联系WTO协定制定后，乌拉圭回合又以“部长决定”方式宣布将成立“贸易与环境委员会”（CTE），该决定中明确“提请注意《环境与贸易的里约宣言》（1992）”。在该委员会仍为WTO协定与GATT1994的规定做出修改的情况下对引言的解释应向着有利于环保方向倾斜。 上诉机关还指出，“第20条的引言事实上只是一种善意原则的表示。这个原则既是一般法律原则又是国际法的一般原则，控制着各国对权利的行使”。也就是说，WTO成员方的权利与义务以不同于GATT1947第20条，其权利与义务之平衡应该朝着有利于环保的方向做出调整。 将这些含有“合理地”从宽的解释用于对美国第609条款时，上诉机关认为：“美国国会制定第609条款时，条文中并没有要求WTO成员方采取基本与美国相同政策和强制性做法。该法似乎是允许一定灵活幅度和酌情处理的。”即第609条款作为第20条意义上的“措施”本身是符合该条规定的。而问题出在对该法的实际执行办法，尤其是美国务院1996年的“指令”和有权具体操作的官员身上。 [简评] 海龟案是历史提供给WTO多边贸易体制的新契机。把“可持续发展”列为目标给司法机关对包括GATT1994第20条解释上，做出有利于环境保护的解释。毕竟“建立WTO协定”用“按可持续发展的目标使世界资源获得最佳利用”代替了GATT1947序言中“使世界资源得以充分利用”，这给WTO专家组或上诉机关“按国际公法解释的习惯规则”（DSU第3条（总则）第2款）提供了相当大的解释空间。再者，在GATT体制中与环保有关的规则，在第20条（d）(g)都被列入“一般例外”之列，在司法解释上对“例外”一般都要从严解释，以防滥用；而把“可持续发展列为WTO的总目标，这就为协调环境与贸易的冲突，用司法解释“贸易措施与环境措施之间关系”上存在的法律空缺提供了契机。 海龟案裁决公布后，发达国家包括美国在内，都给予积极评价。一般专家学者认为，在经谈判立法受阻的条件下，海龟案的上诉裁决报告，用司法解释走出了一条化解贸易与环境相互冲突的通途，具有里程碑意义。然而，从严格法律意义上讲，海龟案扔留下许多疑问，值得进一步探讨。 如何理解WTO争端解决的范围 DSU第3条第2款规定：“DSB（争端解决机关）的各项建议与裁决不得增加或减少WTO各涵盖协议规定的权利与义务”。第7条“专家组职权”规定的专家组标准职权是：“按照（争端当事方引用的涵盖协议名称）中的有关规定，审理（当事方）在文书中向DSB提出的事项，做出有助于DSB按该协议中提建议或作裁决的规定的裁定”，一般认为，可以简明概括成一句话：DSB（包括专家组与上诉机关）只能适用WTO规则作出裁决，不得增加或减少各成员方的WTO权利与义务。比起设在海牙的联合国国际法院可引用《公约》第38条规定的四种“国际法渊源”来说，大不相同。海龟案上诉裁决报告，对这个问题的处理十分谨慎。该报告广泛引用包括《联合国海洋法公约》在内的许多国际环保协议或公约等非WTO条约，却并未指明审案要适用这些条约的规定，只是巧妙的用作对报告的“注解”来点名。 管辖权问题 许多环境污染或破坏都是跨国界的，防止环境恶化，保护自然资源是人类共同利益所在，如果贸易规则对环保问题的管辖限定地理边界，就会成为一个重大障碍。国际法处理国际刑事管辖权问题已有成功经验，可对照或借鉴，形成一定法律规则。 司法造法 著名英国国际法学家劳特派特（Hersh Lauterpacht）有句名言：“司法造法乃每个社会主持正义的永恒特征。”对英美等判例法各国而言，这是很容易理解的。在国际法领域的情况就比较复杂，像WTO现在面对的现实情况：许多法律空缺（lacunae）一时难用谈判达成协议立法时，能否用休德克（Robert E.Hudec）教授所提出的用“普通法式解释”来填补这些空白？从这个意义上讲，海龟案算是一种相对成功的尝试。WTO“贸易与环境委员会”请求将此案形成的规则以“法律重述”表述出来，就是表达了一种司法造法的意思。外国学者与WTO法律部官员以WTO体制中“先例”没有约束效力为根据，而不大同意造法之说。但GATT/WTO 好的判例，具有充分说服力者，仍会被以后判案所遵循。若矢口否认象海龟案这样的WTO判例的变相造法的价值，那么试图用争端解决机制处理WTO眼前立法困境，岂非自相矛盾！ 需要特别指出的是，这一案件也涉及产品的生产和加工方法问题，由于在捕捞海虾过程中没有安装海龟驱赶装置使得海龟受到伤害。由于海龟是国际保护动物，因此按照国际公约的规定，对捕捞海虾过程中提出这种要求是合理的。因此，上诉机构的裁决比前述金枪鱼-海豚案例更具说服力。

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